项目与课题

义务教育

中美义务教育阶段学校预算制度比较研究

薛海平发布时间：2010-08-25

摘要：

本文从学校预算编制过程、学校预算收入和支出科目设置、学校预算科目结构规定、学校与上级管理部门预算决策权限划分、学校预算问责六个方面对中美义务教育阶段学校预算制度进行了比较研究。研究结果表明：1. 美国学校预算编制和审议的时间均较长，而中国学校预算编制和审议的时间均较短。2. 美国学校有完善的会计基金体系，对来自不同层级政府的收入预算设置不同科目，设置了较多的固定化、限制性的收入和支出预算科目，资金保障性较强；中国目前还没有建立会计基金体系，对不同层级政府的收入来源也不作区分，资金保障性不强。3. 美国学校有较大的预算权力，而中国学校预算权力很小。4. 美国学校预算问责制度设计重在预算编制和执行过程的问责和监督，而中国学校预算问责制度设计重在预算执行结果的问责和监督。美国学校预算问责的主体是学校预算所有利益相关者，强调由下至上的问责和监督，中国学校预算问责的主体是上级教育行政部门和财政部门，强调由上至下的问责和监督。基于上述研究结论，本研究提出如下政策建议以改善我国义务教育阶段学校预算制度：1. 实行标准预算周期。2. 推行校本预算。3. 建立效益导向的绩效考核模式。4. 细化预算收入和支出项目并建立会计基金体系。5. 建立全国联网的学校预算数据库管理系统。

关键词： 义务教育学校预算制度比较

中美义务教育阶段学校预算制度

比较研究

薛海平[1]

一、前言 1
二、义务教育阶段学校预算编制过程比较 2
三、学校预算收入和支出科目设置比较 6
四、学校预算科目结构规定比较 12
五、学校与上级管理部门预算决策权限划分比较 15
六、学校预算问责制度比较 18
七、启示与政策建议 22
参考文献 26
附件一：美国义务教育阶段学区收入预算编码及其来源 27
附件二：美国义务教育阶段学区支出预算编码：按项目分类 31
附件三：美国义务教育阶段学区支出预算编码：按功能分类 34
附件四：《金寨县义务教育阶段中小学公用经费支出管理实施细则》 38
附件五：《甘肃省农村义务教育阶段中小学预算管理暂行办法规定》 41

一、前言

义务教育阶段学校预算是指义务教育阶段学校根据教育事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。义务教育阶段学校预算反映了义务教育事业的发展计划和任务对教育经费的需求，是义务教育阶段学校财务工作的基本依据。我国实行一级政府一级预算，义务教育阶段学校预算是单位预算，它是部门预算的基础，是县一级（县级市）政府总预算的重要组成部分。义务教育阶段学校预算包括收入预算和支出预算。收入预算是按来源反映学校取得的各种收入，包括财政补助收入、事业收入、勤工俭学收入和其他收入；支出预算是按支出的用途反映资金的去向，包括基本支出（人员支出、对个人和家庭的补助支出、公用支出）和项目支出。

为确保农村义务教育经费保障机制（以下简称“新机制”）的顺利实施，国家要求建立健全农村中小学校预算制度，并与新机制同步推进，逐步完善。与此同时，城市中小学预算制度也在逐步建立。建立义务教育阶段学校预算制度，可以明确各级政府保障义务教育投入的责任，完善公共教育财政体制，保证义务教育经费的来源。由于预算的法制性，通过义务教育学校预算的编制，就以法律的形式明确了各级政府保障义务教育投入的责任，尤其是明确了各级政府所应承担的义务教育经费数额；再加上，预算管理整个过程所具有的公开、透明性，使得各政府部门在预算管理过程中的责、权、利为社会所了解，处于社会公众的监督之下。此外，建立义务教育阶段学校预算制度，也可以规范教育行政部门和学校内部的管理行为，提高教育经费使用效益。

建立义务教育阶段学校预算制度具有重要意义，但迄今为止，一些校长和教育管理部门工作人员对义务教育阶段学校预算制度知之甚少，不少中小学仍未能完全按照要求编制预算，中小学预算工作需进一步加强和完善。美国义务教育经过长期发展已形成了比较成熟和完善的学校预算制度，他山之石，可以攻玉！本论文希望通过对中美义务教育阶段学校预算制度比较研究，为我国义务教育阶段学校预算编制和实施工作提供借鉴，促进我国义务教育阶段学校预算制度的建立和完善。

二、义务教育阶段学校预算编制过程比较

1. 美国学校预算编制过程

美国一些学者认为预算即一项财政计划，它至少应包括四个要件：①计划、②资金取得、③资金支出、④结果评估。所有四项应在预定时限内全部完成。所以，学校预算即对特定期间内（就学校而言通常是一年内）的优先权和需求、资金收入和资金支出情况进行详细说明（Vern and Rulon,2007）。教育计划是预算过程的起点，学校预算就是将教育计划转变为资金方案。可以用一个等边三角形来表现学校预算的理念体系（见图1）：教育计划是底边，支出与收入是另外两条边。如果三条边中任何一条边缩短，另外两条边也必须缩短。只有当三条边结合时，它才是一个完整的预算方案。

美国义务教育阶段学校预算编制工作从1月份开始，一直延续到12月份，贯穿整个财务年度，具体的时间安排见表1。

表1 美国中小学预算编制时间表

时间	工作内容
1月	财务年度开始
3月	季度修订，包含确切收入和学生数（目前的预算）
4月	人口（学生数）测算员工需求测算方案改变和附加预测设备需求测算
5月	员工需求/日常用品初步的资金支出需求
6月	预算修订（目前的预算）以需求为主题的中心人员会议维护和运作需求
7月	起草需求预算草案
8月	与员工和校长会谈，确定重点项目市民委员会的报告和评估中心员工和教育董事会的预算会议
9月	预算修订（目前的预算）
10月	起草工作预算与员工和校长会谈，修订工作预算
11月	工作预算的最后定稿
12月	预算听证会，通过工作预算

2. 中国学校预算编制过程

目前，由于（区）县政府部门预算工作开展进度不一，各地基础和人员配备情况不一，在义务教育阶段学校预算管理上存在着两种情况。一种是将中小学作为（区）县教育行政部门二级预算单位；另一种是部分（区）县将中小学作为地方财政的一级预算单位。与之相适应，中小学预算编制流程可分为两种类型，并根据相关规定进行编制。上述两种情况学校预算编制主要流程分别是：

（1）中小学作为（区）县教育行政部门二级预算单位编制预算（见图2）

“一上”阶段：（区）县教育行政部门编报预算建议数。（区）县财政部门将关于编制年度预算的要求、时间安排、内容作出统一部署，并下发统一的预算编制表。（区）县教育行政部门根据编制预算的要求，组织所属中小学开始编制单位预算。中小学校根据学校的基本情况和事业发展的需求和规模，编制年度预算建议草案，上报（区）县教育行政部门。由（区）县教育行政部门根据本地区教育事业发展的需要和实际，按照预算编制的有关要求，在进行审核和相应调整后，汇编成部门预算建议数，报送（区）县财政部门。学校和教育行政部门要提供与预算编制相关的基础数据和相关材料，如涉及人员支出增加的编制人数和实有人数，增人增支的文件，必保项目的文件依据等，同时随预算建议数报送同级财政部门。

“一下”阶段：（区）县财政部门下达预算控制数。（区）县财政部门根据各部门上报的预算建议数，汇总本地区“一上”的预算建议总数，依据财力可能，编制本级财政预算初步草案，报（区）县人民政府审定，经批准后下达预算控制数。（区）县教育行政部门在获得本部门预算控制数后，要及时将控制数分解到基层预算单位。

“二上”阶段：（区）县教育行政部门上报预算草案。各个学校根据教育部门下达的财政预算控制数，对学校的收入支出预算重新进行调整，重新编制一套比较实的预算，经教育主管部门审核后，汇总形成教育部门“二上”预算草案报送同级财政部门。

“二下”阶段：（区）县财政部门批复预算。（区）县财政部门审核汇总各部门预算草案，送（区）县人民政府审批后，报（区）县人民代表大会审议。在（区）县人民代表大会审议通过一个月内，（区）县财政部门向本级教育行政部门正式批复年度预算；（区）县教育行政部门在接到年度预算批复的15日内，批复到各学校。

（2）中小学作为（区）县财政一级预算单位编制预算

“一上”阶段：中小学编制预算建议数。中小学根据地方财政部门关于编制年度预算的统一部署，编制本学校年度预算建议草案，直接上报（区）县财政部门，并抄报（区）县教育行政部门。

“一下”阶段：（区）县财政部门下达预算控制数。（区）县财政部门将经本级人民政府审定通过的预算控制数，直接下达到中小学。（区）县财政部门在下达中小学预算控制数的同时，要抄送同级教育行政部门。

“二上”阶段：中小学上报预算草案。中小学根据财政部门下达的预算控制数，对经费进行统筹安排，形成本学校“二上”预算草案报送同级财政部门。同时，抄报（区）县教育行政部门。

我国义务教育阶段学校预算编制工作从9、10月份开始，一直延续到次年的6、7月份，大致的时间安排见表2。

表2 我国义务教育阶段学校预算编制时间表

时间	工作内容
1月	（区）县财政部门下达预算控制数
2、3月	（区）县教育行政部门上报预算草案
4、5月	（区）县人大审议通过预算、对上年预算进行决算
6、7月	（区）县财政部门批复预算
9、10月	（区）县财政部门下达编制教育预算通知
11、12月	学校编制年度预算建议草案、提供与预算编制相关的基础数据和相关材料

3. 中美义务教育阶段学校预算过程比较分析

（1）我国学校预算编制时间比较短。我国采用历年制进行预算，从公历1月1日至12月31日为一预算年度。目前，我国中央和地方本年预算的编制自上一年度9、10月份开始，决算完成约在次年4、5月份，共计约20个月，教育预算与此相同。美国中小学预算编制时间将近一年，而我国中小学预算编制时间只有几个月，没有充分的时间对预算项目进行周密的论证，必将直接影响预算的实际效力。

（2）我国学校预算审议时间也较短。美国中小学预算审议时间通常持续几个月，需要经过市民委员会评估、中心员工和教育董事会的预算会议、预算听证会等多种形式审议。我国每年一次的人大会期，一般不长，全国人大一般是15天左右，省人大是7天左右。而会议期间用于审议预算的时间则更少。全国人大只有1天左右，省、市级人大只有半天左右，区、县级人大审议预算的时间只能用小时计算，这期间针对教育预算的时间更少。在如此短的时间里要想认真、细致地进行教育预算审议是极其困难的。

（3）我国学校预算先期执行的问题。我国预算年度采用公历年制，即从当年的1月1日起到12月31日止。要求政府预算草案必须在预算年度开始前，由各级人大完成其立法程序。然而，目前全国人大会议召开的时间是每年的3月份，省级人大要稍早一些，一般在2月份，至于省以下各级人大，甚至要到每年的5~6月份。这就意味着每年有一个季度（甚至是半年）的时间处于无预算状态，存在着“预算先期执行”的问题。这种不规范的先期执行做法，弱化了预算的法律约束力，容易在制度上使上年同期不合理的支出合法化，给本年预算留下隐患。

（4）形式上都采用“上下结合”的方式编制学校预算，但教育部门预算权力有很大差别。我国中小学预算形式是“二上、二下”或“二上、一下”，学校和上级教育行政、财政部门互相结合编制学校预算。美国中小学预算过程中，学校和上级学区财务部门也互相结合编制学校预算。此外，中美两国中小学预算过程都有编制预算草案和提交修改后的预算的两个阶段。不同的是美国学校上级教育部门的学区预算权力很大，对学校预算方案有较大的决定权力，而我国中小学上级教育部门预算权力很小，而同级财政部门对学校预算方案有较大的决定权力，这也导致了我国中小学预算过程比较繁琐，教育预算资金保障性不强。

三、学校预算收入和支出科目设置比较

1. 美国义务教育阶段学校预算收入和支出科目

美国义务教育阶段学校预算收入和支出科目在学区的国家教育统计中心（NCES）预算编码中有统一明确的规定。NCES预算编码是由一个委员会设计的，意在建立一个适用于州教育部门和学区的全国性标准，使用NCES预算编码能够帮助确保国内所有的学区报告的财政数据具有详尽而统一的格式。NCES预算编码包括收入和支出预算编码。

收入预算编码包括两部分：╳╳—╳╳╳╳。前面两个数字代表所列出的收入基金，剩下的四个数字表示资金的来源，如下所示：

基金收入

╳╳ ╳╳╳╳

收入预算编码确定了一个学区收入的来源。表3表明了学区收入预算来源的五种类别（更详细收入预算编码见附件1）。前四类收入分别来自当地财政、中介机构、州财政和联邦财政，而第五类则来自于其它各种收入。尽管各类编码从1000到5700不等，但是每一类都列出了一个学区所能得到的所有收入的类型。如果另外其它类型的收入来源，那么就必须在列表中增加一个新的数量和名称。

表3 学区收入预算编码及其来源

财政收入编码	来源
1000系列	来自于地方财政收入
1100	由学区征收或评估的税收
1200	来自于地方政府部门而非学区的财政收入
1300	学费
1400	交通费
1500	投资收益
1600	食品供应
1700	学生活动
1800	收益—社会服务活动
1900	来自于地方的其它收入
2000系列	来自于各种中介机构的收入
2100	无限制性补助金
2200	限制性补助金
2800	替代税收的财政收入
2900	代表地区的财政收入
3000系列	来自于州的收入
3100	非限制性权利收入
3200	限制性权利收入
3800	替代税收的财政收入
3900	代表地区的财政收入
4000系列	来自于联邦的财政收入
4100	联邦政府直接下拨的无限制性补助金
4200	联邦政府通过州下拨的无限制性补助金
4300	联邦政府直接下拨的限制性补助金
4500	联邦政府通过州下拨的限制性补助金
5000系列	其它筹集经费的渠道
5100	债券销售
5200	基金间转移
5300	销售或补偿—固定资产
5400	贷款
5500	资产出租
5600	购买租借物收益
5700	收益—债券还款

支出预算编码包括四部分：╳╳—╳╳╳—╳╳╳╳—╳╳╳，可能还会增加一个额外的部分来表明属于哪所学校。前面两个数字代表所支出的基金，剩下的10位数字分别表示支出的项目、作用和对象，如下所示：

基金项目作用对象

╳╳ ╳╳╳ ╳╳╳╳ ╳╳╳

项目预算编码用三个数字来对预算项目作更进一步的定义。表4表明了学区项目预算编码的九个类别（更详细项目支出预算编码见附件2）。100系列表示的是工资性支出预算，200系列是各种福利津贴支出预算，300系列是购买专业和技术服务支出预算，400系列是购买财产服务的支出预算，500系列是其它购买服务支出预算，600系列是供给和物资购买支出预算，700系列是财产性支出预算，800系列是其它项目支出预算，900系列是将政府基金用于其它用途的支出预算。

表4 学区支出预算编码：按项目分类

项目编码	项目描述
100系列	劳务费—薪金
110	正式雇员
120	临时雇员
130	加班
140	公休假
200系列	劳务费—雇员津贴
210	集体保险
220	社会保险缴款
230	退休金缴款
240	学费补偿款
250	失业补偿款
260	工人抚恤金
290	其它雇员津贴
300系列	购买的专业和技术服务
310	正式的/管理的
320	专业的—教育的
330	技术服务
390	其它专业服务
400系列	购买财产的服务
410	实用服务
420	清洁服务
430	修理和维护服务
440	租赁服务
450	建造服务
490	其它购买财产的服务
500系列	其它购买的服务
510	学生运送服务
520	除了雇员津贴外的保险费
530	通讯/电话
540	广告
550	印刷和装订
560	学费
570	食品供应服务管理
580	旅行
590	各种各样的购得的服务
600系列	供给和物资
610	一般供给
620	能源
630	食品
640	书籍和期刊
700系列	财产
710	土地和改进（仅限政府基金）
720	建筑物（仅限政府基金）
730	装备（仅限政府基金）
740	折旧
800系列	其它项目
810	应付款和费用
820	不利于学区的判决费用
830	利息
840	偶然事件（仅限于预算目的）
890	各种各样的支出
900系列	基金的其它用途（仅限政府基金）
910	赎回本金
920	住房授权业务
930	基金转移

功能预算编码用四个数字来对预算项目作更进一步的定义。表5表明了学区功能预算编码的五个类别（更详细的功能支出预算编码见附件3）。1000系列表示的是教学性支出预算，2000系列是支持性服务支出预算，3000系列是非教学性服务运作支出预算，4000系列是取得和建造设施服务的支出预算，5000系列是其它用途支出预算（只能从政府基金中开支）。

表5 学区支出预算编码：按功能分类

项目编码	项目描述
1000系列	教学
2000系列	支持性服务
2100	支持性服务—学生
2200	支持性服务—教学人员
2300	支持性管理—一般管理
2400	支持性服务—学校管理
2500	支持性服务—商务
2600	设备操作和维护服务
2700	运送学生服务
2800	支持性服务—一般
2900	其它支持性服务
3000系列	非教学性服务的运作
3100	食品供应服务运作
3200	其它企业运作
3300	社会服务运作
4000系列	取得和建造设施服务
4100	取得场所服务
4200	改进场所服务
4300	建筑和工程服务
4400	发展教育规范服务
4500	建筑物取得和建造服务
4600	建筑物改进服务
4900	其他取得和建造设施服务
5000系列	其他用途（仅限政府基金）
5100	债务服务
5200	基金转移

美国学区的会计基金编码见表6。

表6 学区的会计基金体系

基金编码	基金名称
10	普通基金
20	特别财政收入基金
30	资本项目基金
40	债务基金
45	固定基金
50	事业基金
55	内部服务基金
60	养老金基金
65	投资信托基金
70	个人目的信托基金
80	代管基金
90	学生活动基金

2. 我国义务教育阶段学校预算收入和支出科目

我国中小学收入预算科目包括：

（1）财政补助收入。指学校直接从财政部门或通过主管部门从财政渠道取得的各类经费，包括按规定标准计算的工资福利经费、对个人和家庭的补助经费，以及按规定比例由财政负担的公用经费和校舍维修改造资金等。

（2）事业收入。指农村中小学开展教学及其辅助活动依法取得的收入，包括住宿费等。

（3）勤工俭学收入。指学校在教学及其辅助活动之外，开展活动所取得的收入。

（4）其他收入。指除以上各项收入以外的收入，包括捐赠收入、银行利息收入、上年结转等。

我国中小学支出预算科目包括：

（1）基本支出。划分为工资福利支出、对个人和家庭的补助支出、商品和服务支出三个部分。

①工资福利支出预算科目有：基本工资、津贴补贴、奖金、社会保险缴费、伙食补助费、其他工资福利支出等。

②对个人家庭的补助支出预算科目有：离休费、退休费、退职费、抚恤金、生活补助、医疗费、助学金、奖励金、住房公积金、提租补贴、购房补贴、其他对个人和家庭的补助支出。

③商品和服务支出是指维持学校正常运转的公用支出，预算科目有：办公费、印刷费、咨询费、手续费、水费、电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、出国费、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、招待费、专用材料费、劳务费、工会经费、福利费、其他商品和服务支出。
（2）项目支出。是为完成特定的教育教学任务或事业发展目标，根据财政、教育行政部门要求和学校发展需要，在基本支出之外编制的具有专门指定用途的支出，主要包括：房屋建筑物购建、大型维缮、办公设备购置、专用设备购置、交通工具购置、信息网络购建、其他资本性支出。

3. 中美两国学校预算收入和支出科目设置比较分析

（1）美国中小学收入和支出预算科目比较细化（收入预算和支出预算科目均有100多项），非常具体，可理解性强，透明度高。我国中小学收入和支出预算科目设置相对较粗略，其内容不够具体，不利于对资金的审计和监督。

（2）中国和美国中小学收入预算科目都包括政府拨款和非政府拨款两大类。美国非政府拨款收入科目包括：来自于各种中介机构的收入、债券销售、基金间转移、贷款、资产出租等。中国非政府拨款收入科目有：事业收入、勤工俭学收入、其它收入等。

（3）美国中小学对来自不同层级政府的收入预算设置不同科目，这样可以清晰地显示各级政府投入状况，明确各级政府的财政投入责任。中国中小学对来自不同层级政府的收入在预算科目上不进行区分，只有“来自上级拨款收入”一个预算科目，这样不能清晰地显示各级政府投入状况，无法明确各级政府的财政投入责任。

（4）美国中小学收入科目中设置了一些固定化、限制性的收入和支出预算科目，如联邦政府直接下拨的限制性补助金、联邦政府通过州下拨的限制性补助金、各类基金收入等，这些限制性的收入预算科目明确规定了本科目预算收入的用途和对象，只能专款专用。同时，美国中小学支出科目中设置了一些限制性的支出预算科目，如土地和改进（仅限政府基金）、建筑物（仅限政府基金）、装备（仅限政府基金）等，这些限制性的支出预算科目也明确规定了本科目预算支出的特定来源。我国中小学也有一些限制性的收入和支出预算科目，但数量非常少，且没有固定化，基本是偶尔的转移支付项目或基建项目预算。

（5）美国中小学收入和支出预算科目中涉及九类会计基金，这九类会计基金有固定的收入来源渠道和指定的支出科目，这种会计基金体系有利于确保学校收入资金来源渠道稳定，同时明确专款专用。目前，我国中小学还没有建立这种会计基金体系。

（6）中美两国中小学都有功能支出和项目支出预算，但在功能支出和项目支出预算细分科目上存在很大差异（见表7）。

表7 中美义务教育阶段学校功能和项目支出预算科目比较

	美国	中国
功能支出预算科目	教学支持性服务非教学性服务的运作取得和建造设施服务其他用途（仅限政府基金）	工资福利支出对个人和家庭的补助支出商品和服务支出项目支出
项目支出预算科目	劳务费—薪金劳务费—雇员津贴购买的专业和技术服务购买财产的服务其它购买的服务供给和物资、财产其它项目基金的其它用途（仅限政府基金）	房屋建筑物购建大型维缮办公设备购置专用设备购置交通工具购置信息网络购建其他资本性支出

四、学校预算科目结构规定比较

1. 美国义务教育阶段学校预算科目结构规定

美国义务教育阶段学校收入预算科目结构没有明确、统一的硬性规定，但美国义务教育阶段学校收入来源结构大致相同：学校收入预算中，来自于州政府的收入预算占40%左右，来自于地方政府收入预算占60%左右，联邦政府主要是提供一些补助性的预算项目收入。

美国义务教育阶段学校预算支出科目结构也没有明确的硬性规定，但仍有一个各学校基本遵循的预算支出科目结构，具体如下：

（1）人员（占总预算的78%-82%）

A.教学人员

专业人员——教师、管理者、专家（具有证书的）

辅助人员——教辅人员、文书人员和技术人员

B.非教学人员

专业人员——工程师、管理者、专家、分析师、会计

辅助人员——维护人员、技术人员或手艺人、厨师、面包师、文书人员和仓库保管员、司机、机工

（2）固定成本（占总预算的10%-12%）

A.公用支出

B.保险

C.附加福利

（3）其它开支（占总预算的6%-7%）

A.日常用品和材料

B.设备（新的和升级的；保养和修理）

2. 中国义务教育阶段学校预算科目结构规定

现阶段中国中央政府部门对义务教育阶段学校收入预算和支出预算科目结构均没有统一、明确的规定。但是，国发〔2005〕43号文件《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》对农村义务教育阶段学校收入预算科目中财政补助收入各级政府分担比例有一个统一的、较明确规定。《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》指出：按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。

（1）全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2，中部地区为6:4；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。

（2）提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。在免除学杂费的同时，先落实各省（区、市）制订的本省（区、市）农村中小学预算内生均公用经费拨款标准，所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担。在此基础上，为促进农村义务教育均衡发展，由中央适时制定全国农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，所需资金仍由中央和地方按上述比例共同承担。中央适时对基准定额进行调整

（3）建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。对中西部地区，中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，分省（区、市）测定每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5:5比例共同承担。对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担，中央根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况，给予适当奖励。

此外，一些地方政府对义务教育阶段学校支出预算科目结构均作了明确规定。如安徽省金寨县在《金寨县义务教育阶段中小学预算管理暂行办法》文件中对各项支出的比例进行了具体规定（具体文件见附件4）：（1）交通费按照不高于学校年度定额公用经费预算总额2%安排；（2）教师培训费按照学校年度定额公用经费预算总额的5%安排；（3）招待费按照不高于学校年度定额公用经费预算总额的2%安排；（4）学校安排用于教学教研方面的支出不得低于定额公用经费的30%。这种重要科目支出比例的具体规定对于引导中小学合理使用公用经费和提高公用经费使用效益具有一定的积极意义。

3. 中美两国义务教育阶段学校预算科目结构规定比较分析

（1）中美两国中央政府部门对义务教育阶段学校收入预算科目结构都没有统一的明确规定，但中国中央政府部门对农村义务教育阶段学校收入预算科目中财政补助收入各级政府分担比例有一个统一的、较明确规定：免学杂费和公用经费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8:2，中部地区为6:4；中西部地区校舍维修改造所需资金由中央和地方按照5:5比例共同承担。

（2）美国义务教育阶段学校预算支出科目结构虽没有统一、明确的规定，但仍有一个各学校基本遵循的预算支出科目结构，人员经费占总预算的78%-82%，固定成本占总预算的10%-12%，其它开支占总预算的6%-7%。中国中央政府部门对义务教育阶段学校预算支出科目结构也没有统一、明确的规定，但一些地方政府对义务教育阶段学校公用经费支出预算科目结构作了明确规定。

五、学校与上级管理部门预算决策权限划分比较

1. 美国义务教育阶段学校与上级管理部门预算决策权限划分

当今教育者面临的主要困境就是：为了提高方案决策对学生个体成长的积极影响，就得在学校层面上不断地增加财政弹性，而财政弹性又要求学校员工和校长更加密切地参与日常预算编制和预算控制过程。目前，美国义务教育阶段学校广泛实行了校本预算（site-based budget,SBB）的方法。

（1）校本预算的内涵和特征

校本预算是指一种将与学校相关的教师、团体、官员等均包括在内，共同参与学校预算制作的方法。这种方法给学校员工提供了参与预算制作从而学校董事会的最终财务决策的机会，因而在20世纪80年代赢得了广泛支持。校本预算是一种分散式的预算体制，教学日常用品、材料、设备、教科书以及图书馆的书籍等常常都是由学校层面的预算所确定的，在有的地区，教师、助教、保管员的工资等也可以由学校层面预算确定。校本预算通常赋予校长在预算表中跨类别调动资金的权力。而对管理费用、资本费用和维修费用等进行预算仍是学区的责任，因为可能会有大额支出针对特定项目。学区中心管理人员的角色在校本预算方法中发生了极大变化，中心管理人员成为了支持者而不再是垂直的指挥者。

校本预算要求校长及员工能够将学生的需求与可用的资源结合起来，更好地发挥其效用。这种方法并不是简单地根据校内学生的多少向校长提供一定资金，再由校长按学校预算表中规定的三种或四种用途使用。学校的职工必须参与预算的拟定，他们在对可能影响学生需要的文化、伦理、社会等因素加以充分考虑之后确定需求的优先度，最后通过制订预算加以满足。

（2）学校自主资金的设立

每年，教育董事会在通过学区预算之前，都要事先决定好划拨多少资金给学校作为自主资金。为了保证学校间的公平，资金是以每个学校学生注册人数为基准的。入学人数由学校在一月份拟定，并在（一月份）第四个星期五将该数字核实调整后提交给州，然后，州根据这个数字做出对各校的援助资金数额。

最初的预算分配是在前一年的基础上做出的，而最后的预算修订则是根据官方在第四个星期五所统计的每个学校在校生数来制订的。绝大多数校长在他们制订的预算中都预留了10%-15%的资金，存入一个应急账号以备资金出现微小亏损时使用。亏损带来的影响可以因这个应急账号而得到缓解，而不至于对学校运作的普通账号产生影响。

（3）学校结余资金的年度结转

资金的年度结转，是学校自主资金预算过程的一个重要特征。将全部资金分配给学校后，如果部分资金没有被支出，则该项资金就转入到下一年度，通过这样的积累，学校就可以有足够的资金来采购必要的设备用品。校长有权结转具体账号的资金或把这些资金转到学校总账户中，然后，这些现金就可以由学校预算委员会根据需要再次分配。

（4）利益相关者参与校本预算过程

为了不断地了解学生当前的需要，学区和学校在教育预算过程中应尽可能地使利益相关者参与其中。一般而言，学校预算委员会在组成上包括了：教师、社区参与委员会、家长教师协会以及学生等方面的代表，该委员会的职责是依据学区目标和对学生需要的评估，编制出预算方案。在数个星期的预算过程中，利用一定时间来讨论所有利益相关者共同关注的学校重点项目。最初申请的资金往往比实际分配给学校的资金额大很多，利益相关者各方经过充分讨论后将最终确定一个预算方案。

2. 中国义务教育阶段学校与上级管理部门预算决策权限划分

财政部、教育部印发的（财教[2006]3号）文件，规定了农村中小学预算管理体制，是在县级人民政府统一领导下，由财政、教育行政部门共同组织，以独立设置的农村中小学为基本预算编制单位，将农村中小学各项收支都纳入预算管理的体制。在不改变学校经费使用权的前提下，对农村中小学实行“校财局管”的资金管理模式。“校财局管”是一种与农村义务教育“以县为主”管理体制相适应的财务管理体制，实行的是“集中管理，分校核算”，即在一个县的区域内，设置中心财务会计机构，统一管理区域内中小学的财务活动，各校的财务收支分校核算。学校只设报账员，在校长领导下，管理学校的财务活动，统一向中心财务机构报账。这并不意味着学校就不是单独的核算单位，也没有将学校的财权上收，只是将学校的会计核算交由专业人员集中办理，不但有利于节约人力、财力，而且有利于提高农村中小学的理财能力和核算水平。因此，不能将“校财局管”理解为“校财局收”，也不能将“校财局管”理解为“校财局代”。

“校财局管”资金管理模式由县级人民政府领导，由县级财政、教育行政部门及农村中小学校共同组织实施，各负其责，各司其职。

县级财政部门的主要职责：组织农村中小学预算编制工作，按规定程序和时间下达预算控制数和批复农村中小学预算；按批准的农村中小学年度预算和国库集中支付的规定，及时拨付资金；对农村中小学预算执行情况进行监督，对使用效果进行考核；定期向县级人民政府报告农村中小学预算执行情况。

县级教育行政部门的主要职责：组织、指导农村中小学校编制本单位年度预算草案，汇总报送同级财政部门；向各农村中小学下达预算控制数和年度预算；汇总审核农村中小学校用款计划，向财政部门提出经费申请；加强教育经费的管理和监督。

农村中小学校的主要职责：在校长的领导下，组织学校教务、总务、财务和教师代表研究、确定预算建议草案，并在规定的时间报送县级教育行政部门审核后送县级财政部门（或报送县级财政部门）；严格按批准的预算执行。

需要指出的是，由于财政部、教育部对“校财局管”的真正内涵和形式没有做出明确规定，各地理解和认识不同，在实际操作中出现了一些问题，比如：有的教育部门或财政部门成立的会计中心在很大程度上包办了中小学校的理财行为，使学校在预算编制和执行方面缺乏主动权，缺少参与；有的地方财政、教育部门、学校之间预算职责不清；有的地方强制要求教育部门成立资金核算中心，各级资金到教育部门后先拨付到资金核算中心，再由核算中心拨付到学校，与国库集中支付制度相违背。

3. 比较分析

（1）中美两国义务教育阶段学校都享有较大的预算编制决策权限。美国义务教育阶段学校预算广泛采用校本预算方法，教学日常用品、材料、设备、教科书以及图书馆的书籍等常常都是由学校层面的预算所确定的，在有的地区，教师、助教、保管员的工资等也可以由学校层面预算确定。学区中心管理人员的角色在校本预算方法中发生了极大变化，中心管理人员成为了支持者而不再是垂直的指挥者。中国义务教育阶段大部分学校都是基本预算编制单位，学校校长要组织学校教务、总务、财务和教师成立预算编制小组，根据学校实际情况和教育事业发展需要研究、确定预算建议草案并报送上级相关部门。上级财政部门和教育行政部门审批学校报送的预算建议草案并对学校预算执行行为进行监督，而非代替学校编制预算。

（2）中美两国义务教育阶段学校利益相关者参与学校预算过程程度有较大差异。美国义务教育阶段学校预算委员会在组成上包括了：教师、社区参与委员会、家长教师协会以及学生等方面的代表。在数个星期的预算过程中，利用一定时间来讨论所有利益相关者共同关注的学校重点项目。最初申请的资金往往比实际分配给学校的资金额大很多，利益相关者各方经过充分讨论后将最终确定一个预算方案。中国义务教育阶段学校预算委员会在组成上基本不包括社区参与委员会、家长以及学生等方面的代表。社区参与委员会、家长以及学生等利益相关者代表也基本不会参与讨论学校预算方案。社区、家长、学生的教育发展需要得不到应有的关注。

（3）美国义务教育阶段学校可以设立一定额度的自主预算资金，而中国义务教育阶段学校基本不能设立自主预算资金。每年，教育董事会在通过学区预算之前，都要事先决定好划拨多少资金给学校作为自主资金；绝大多数校长在他们制订的预算中都预留了10%-15%的资金，存入一个应急账号以备资金出现微小亏损时使用。在中国义务教育阶段广泛实行的“校财局管”资金管理模式下，区（县）内的中心财务会计机构统管了所有的预算资金，学校基本不可能在制订的预算中预留部分资金以备急用，这可能会危及某些紧急时刻学校工作的正常开展。

（4）美国义务教育阶段学校结余资金可以年度结转，而中国义务教育阶段学校结余资金则不能年度结转。资金的年度结转，是学校自主资金预算过程的一个重要特征。在美国，学区管理部门将全部资金分配给学校后，如果部分资金没有被支出，则该项资金就转入到下一年度，通过这样的积累，学校就可以有足够的资金来采购必要的设备用品。校长有权结转具体账号的资金或把这些资金转到学校总账户中，然后，这些现金就可以由学校预算委员会根据需要再次分配。中国义务教育阶段学校结余资金不可以年度结转，如果部分资金没有被支出，则该项资金就会被上级财政部门收回。作为一个理性的“经济人”，学校为努力避免剩余资金被上级财政部门收回，这样会导致学校在使用资金时较少考虑成本效益和在决算临近时突击花钱，结果造成有限资金使用的低效益。

六、学校预算问责制度比较

1. 美国义务教育阶段学校预算问责制度

（1）学校预算资金的监测和监督

学校管理部门和学区财务管理部门之间的财政责任，建立在双方信息成功有序的流通之上。学区使用的会计系统能为教育管理中心董事会（Board of education central administration）、学校以及校外机构等决策者提供财务信息。学校校长可通过一个文件平台来获取预算数据，该文件平台可容纳二百五十多个账号，能同时向学校提供数量可观的预算账号，这使得校长和员工们能够更加充分地检测本单位的开支。

财务办公室的双周预算报告，将发送给每个校长。预算报告中的学校代码包括账号和对账号的简短描述，预算额、暂存额和支出额也在报告中逐项列出。对报告的严格监测，使学校预算委员会在任何必要的时候都可修订预算。通常来说，当方案计划支出超出资金预算时就有必要修订。

（2）利益相关者对学校预算资金的监督

在整个财务年度，学校定期将预算报告提交给所有利益相关者。在全体教职工会议、学生会议以及家长教师协会或者社区参与委员会集会上，坦诚讨论预算报告是确保资金按预算计划支出的关键。

（3）举办学校预算听证会

并非所有的州都要求在采纳年度预算前举办正式的听证会。有此类要求的州、教育部门成员以及行政官员将出席会议并对初步预算表进行解释和说明，同时听取学校赞助人的建议和意见，并对被质疑的项目做出必要的解释和说明。在听证会的准备过程中，管理者必须发挥他们的聪明才智，想出通俗易懂的方法使所有利益相关者了解学校预算表中所包含的信息。

2. 中国义务教育阶段学校预算问责制度

（1）学校决算制度

义务教育阶段学校决算是反映学校一定时期预算执行结果、财务状况和事业发展成果的总结性书面文件，是对学校预算执行过程和结果的一种问责制度设计，同时也是编制、审核下一年度预算的重要依据之一。原则上对预算执行情况进行财务核算的单位或学校，须按县级财政、教育行政部门的统一要求，编制中小学年度决算。决算草案的审批和预算草案的审批程序相同。

编制中小学年度决算要求做好以下基础准备工作：

①及时核对年度预算数和拨款数。

②清理各项收支款项，按照年度预算批复，凡属本年的各项收入都要入账，凡属应缴财政专户的资金要在年终前足额缴存。凡属本年的各项支出，应按规定的支出项目和核算科目如实列支。

③清理各项往来款。各项暂存、暂付、借入、借出等往来款项，年终前必须清理完毕。

④清查各项财产物资。中小学应对全部财产物资进行全面清查盘点，当年通过政府采购的图书、设备等资产要及时办理入账手续。

（2）学校财务公开制度

我国许多地方政府规定义务教育阶段学校要推行财务公开制度，学校要采取定期或不定期的形式将学校年度预算、决算以及每季度的财务报表信息在全校显著位置予以公示，接受教师、学生及群众监督，确保学校预算和决算情况公开透明。

（3）学校预算和决算审计制度

依据《中华人民共和国审计法》和教育部第17号令《教育系统内部审计工作规定》，我国许多地方政府建立健全教育系统内部审计制度，定期对义务教育阶段学校预算执行和决算以及预算内、预算外资金的管理和使用情况进行审计，并将审计结果公开。对模范遵守和维护财经法纪成绩显著的单位和人员提给予表彰；对违法违规和造成损失浪费的行为提出纠正、处理意见；对严重违法违规和造成严重损失浪费的有关单位和人员提出移交纪检、监察或司法部门处理。

（4）其它学校预算管理措施

除了上述学校预算问责制度外，中国一些地方政府也制订了义务教育阶段学校预算管理办法或细则，力图加强对学校预算问责。

如甘肃省农村义务教育阶段中小学预算管理暂行办法规定（具体文件见附件5）：

第三十条建立内部监督和外部监督检查相结合的农村中小学校经费管理使用监督制约机制。学校要建立健全财务内控制度，完善内部财务管理约束机制，加强资金管理，自觉维护国家财经纪律，及时向教育部门汇报预算执行情况，接受财政、审计等部门的检查监督。

第三十一条建立健全农村中小学经费管理责任追究制度。对各级分担资金不到位，套取上级财政资金的，截留、挪用、擅自改变资金用途的，依据《财政违法行为处罚处分条例》、《中华人民共和国审计法》等有关法律法规进行处罚。对工作失职造成失误并导致资金损失浪费的责任人或在资金使用管理中玩忽职守导致资金损失的责任人移交监察部门查处；情节严重构成犯罪的，移交司法机关追究其刑事责任。

第三十二条建立农村中小学预算绩效考评制度。绩效考评实行“统一组织、分级实施”的方式，由财政部门会同教育部门统一组织实施。绩效考评的主要内容包括对支出项目实施内容、资金管理效率、公共或社会效益等方面进行全面、综合考评。评价方法、评价指标体系、评价标准值、评价工作程序由财政部门会同教育部门根据有关规定和标准研究制定。绩效考评结果，作为以后年度义务教育财政资金分配的主要依据。

安徽省金寨县义务教育阶段中小学公用经费支出管理实施细则规定（具体见附件4）：

第十一条加强学校资产管理。中小学校要明确固定资产管理人员，具体负责固定资产的验收、保管、领用、盘点以及账务处理等日常工作，健全固定资产明细账及卡片账，建立定期清查盘点制度，中心学校每年七月份要对所辖范围内的学校资产进行全面清查，做到账账相符、账实相符。

第十二条建立学校民主理财制度。中心学校要建立健全民主理财制度，成立由基层学校负责人和教师代表组成的民主理财小组，在每学期结束时，民主理财小组集中对学校财务进行全面审核，如发现不符合规定的开支行为，有权要求分管财务负责人和具体经办人员追回不符合规定指出的资金。

第十三条建立“校财公开”制度。每学期结束前10天，各中心学校要将一学期的财务收支情况在校务公开栏中进行公示，接受教师、学生及群众监督，确保学校财务收支情况公开透明。

第十四条完善学校财务管理体制。明确各中心学校校长、县直有关学校校长是义务教育阶段中小学财务管理的第一责任人，做到“一个法人、一本账、一支笔审批”。中心学校和县直学校报账员为具体责任人。

第十五条建立和完善教育内部审计制度，县教育局成立教育经费内审小组，对全县教育经费的使用管理实行全程监督。

3. 比较分析

（1）中美两国都有针对义务教育阶段学校预算的问责制度设计。美国义务教育阶段学校使用的会计系统能为教育管理中心董事会、学校以及校外机构等决策者提供全面的学校财务信息。此外，美国还通过举办学校预算听证会等多种形式方便利益相关者对学校预算资金的问责和监督。中国为加强对义务教育阶段学校预算的问责则实施了学校决算制度、财务公开制度、预算和决算审计制度等和其它一些学校预算管理措施。

（2）美国义务教育阶段学校预算问责制度设计重在预算编制和执行过程的问责和监督，而中国义务教育阶段学校预算问责制度设计重在预算执行结果的问责和监督。美国义务义务教育阶段学校使用的会计系统非常方便教育管理中心董事会和校长实时动态地检测本学校的开支，此外，学区财务办公室发送给每个校长的双周预算报告也促使校长能实时地检测本单位的预算执行情况，学校预算听证会有助于利益相关者在学校预算编制阶段对学校预算进行问责和监督。与美国不同，中国义务教育阶段学校广泛实行的学校决算制度、财务公开制度、预算和决算审计制度都是强调对学校预算执行结果的问责和监督。

（3）美国义务教育阶段学校预算问责的主体是学校预算所有利益相关者，包括学校上级管理部门、教师、家长、学生、社区等，强调由下至上的问责和监督。中国义务教育阶段学校预算问责的主体是上级教育行政部门和财政部门，强调由上至下的问责和监督。

七、启示与政策建议

1. 合理安排预算编审时间，实行标准预算周期

（1）适当延长预算编制时间。美国中小学预算编制时间将近一年，而我国中小学预算编制时间只有几个月，没有充分的时间对预算项目进行周密的论证，必将直接影响预算的实际效力，导致预算流于形式。所以要将预算编制的时间延长，为学校早编细编预算，提高预算的准确性，保证预算的质量，提供时间上的保障。

（2）延长学校预算审议时间。美国中小学预算审议时间通常持续几个月，而我国各级人大针对教育预算的时间非常短。在如此短的时间里要想认真、细致地进行教育预算审议是极其困难的。所以对学校预算的审批时间应延至足够长，以确保人民代表大会对其充分认识后提出认可或修改意见。

（3）提前预算立法审批时间。我国3月份才召开人民代表大会，所以预算的审批是在预算年度开始以后进行的，这样的时间安排是极不科学的。故立法部门对预算的审批时间应提前到每年1月1日预算年度开始之前，即每年12月下旬为宜，以解决“预算先期执行”问题。

（4）实行标准预算周期。为了推动预算时间安排上合理化，义务教育阶段学校预算可以考虑实行标准预算周期，它将每一个预算管理周期从时间序列上划分为“预算编制”、“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价”三个标准阶段。在每一预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段同时并存。每一阶段具有一定的时间跨度，从预算编制开始到决算完成大约为30个月的标准周期。在历年制下，“预算编制阶段”从每年年初开始，在对上年预算执行结果进行评价的基础上，测算下一年度收支情况，编制下一年度预算草案，期限约为12个月；“预算执行与调整阶段”从次年年初开始，组织执行该预算，分析预算的执行情况，办理预算调整，期限为12个；“决算与绩效评价阶段”从第三年年初开始，组织编制本级和汇总下一级决算草案，并对预算执行情况进行分析总结和绩效评价，作为编制下一年度预算的依据，期限为6个月。下年度的编制通常应该在当年的预算批准后不久就开始，一般提前10个月到1年时间。

2. 推行校本预算，给予教育部门、学校、利益相关者更大的预算决策权

（1）扩大教育部门的预算决策权。美国学校上级教育部门的学区预算权力很大，对学校预算方案有较大的决定权力，而我国中小学上级教育部门预算权力很小，而同级财政部门对学校预算方案有较大的决定权力，这也导致了我国中小学预算过程比较繁琐，教育预算资金保障性不强。因此，应提高教育部门在教育预算决策过程中的权力。

（2）提高学校的预算决策权。美国义务教育阶段学校广泛实行校本预算，允许学校可以设立一定额度的自主预算资金，学校结余资金可以年度结转。而中国义务教育阶段学校基本不可能在制订的预算中预留部分资金以备急用，学校结余资金也不可以年度结转。为了激励学校在使用预算资金时考虑成本效益，避免年底突击花钱，应允许学校可以设立一定额度的自主预算资金，同时也允许结余资金可以年度结转。

（3）让更多的利益相关者参与学校预算过程。中国义务教育阶段学校预算委员会在组成上基本不包括社区参与委员会、家长以及学生等方面的代表。社区参与委员会、家长以及学生等利益相关者代表也基本不会参与讨论学校预算方案。社区、家长、学生的教育发展需要得不到预算的关注。因此，义务教育阶段学校预算委员会应将社区、家长、学生代表纳入进来，让他们也参与讨论学校预算方案并监督预算执行过程。

3. 建立效益导向的绩效考核模式，对学校预算的执行过程和结果实行全面问责

（1）建立效益导向的学校预算绩效考核模式。中国义务教育阶段学校广泛实行的学校决算制度、财务公开制度、预算和决算审计制度虽然都强调对学校预算执行结果的问责和监督，但问责和监督的重心是预算的编制是否合理准确、预算的执行是否规范、预算和实际支出是否相符等内容，很少关注深层次的学校预算投入的成本效益问题。为了激励学校提高预算资金的利用效益，有必要逐步引入效益导向的绩效考核模式，对预算完成结果进行成本效益分析与评估，促使预算工作真正实现由“重投入”向“重效益”的转变。

（2）建立对学校预算全过程的动态监控机制。美国义务教育阶段学校预算问责制度设计重在预算编制和执行过程的问责和监督，而中国义务教育阶段学校预算问责制度设计重在预算执行结果的问责和监督，对预算编制和执行过程缺乏有效监督，结果导致学校编制的预算方案流于形式，不能被有效执行。因此，应建立对学校预算全过程的动态监控机制。可以采取如下措施：①建立一套方便上级教育管理部门、审计部门和校长实时动态地检测本学校开支的会计系统。②学区会计核算中心向辖区内每个校长发送双周预算报告，促使校长实时地检测本单位的预算执行情况。

（3）学校预算问责主体多元化，建立由下至上的预算问责机制。中国义务教育阶段学校预算问责的主体是上级教育行政部门和财政部门，比较单一，强调由上至下的问责和监督，结果不利于对学校预算过程和结果进行全面、有效问责。因此，应通过预算听证会等形式让学校预算所有利益相关者参与学校预算问责过程，建立由下至上的预算问责机制。

4. 细化预算收入和支出项目并建立会计基金体系

（1）细化预算收入和支出项目。美国中小学收入和支出预算科目比较细化（收入预算和支出预算科目均有100多项），非常具体，可理解性强，透明度高。我国中小学收入和支出预算科目设置相对较粗略，其内容不够具体，不利于对资金的审计和监督，因此应细化预算收入和支出项目。

（2）为来自不同层级政府的收入预算设置不同科目。中国中小学对来自不同层级政府的收入在预算科目上不进行区分，只有“来自上级拨款收入”一个预算科目，这样不能清晰地显示各级政府投入状况，无法明确各级政府的财政投入责任。建议学校为来自不同层级政府的收入预算设置不同科目，这样可以清晰地显示各级政府投入状况，有利于对各级政府的财政投入状况进行监督和问责。

（3）建立会计基金体系，设置一些固定化、限制性的收入和支出预算科目。美国中小学收入和支出预算科目中涉及九类会计基金，这九类会计基金有各自的编码，同时有固定的收入来源渠道和指定的支出对象和用途。这种会计基金体系有利于确保学校收入资金来源渠道稳定，同时明确专款专用。目前，我国中小学还没有建立这种会计基金体系，尽管也有一些限制性的收入和支出预算科目，但数量非常少，且没有固定化。建议我国中小学还也建立类似会计基金体系，设置一些固定化、限制性的收入和支出预算科目，如教师工资收入基金、公用经费基金、债务基金、校舍维修基金、助学基金、养老金基金等，明确这些基金项目专款专用。

5. 建立全国联网的学校预算数据库管理系统，对预算资金进行动态监测和管理

（1）统一预算编码格式，建立全国联网的学校预算数据库管理系统。美国中小学广泛使用统一的NCES预算编码格式，在此基础上建立起的全国联网的学校预算数据库管理系统。该学校预算数据库管理系统能为教育行政管理机构、学校以及校外机构等决策者提供详尽的财务信息，有利于教育行政管理机构、学校管理人员对学校预算资金进行动态的监测和管理。目前，我国中小学收入和支出预算科目和编码格式不统一，也未建立起全国联网的学校预算数据库管理系统。建议我国中小学统一收入和支出预算科目和编码格式，建立起全国联网的学校预算数据库管理系统，能方便地为教育行政管理机构和学校管理人员提供账号资金查询、监测和管理服务。

（2）建立专业的学校财务人员队伍，加大对学校财务人员的业务培训。目前我国义务教育阶段许多学校没有专业财务人员，大多靠教师或后勤人员兼任会计出纳，并且业务水平参差不齐，有的连会计分录也不会做，只会记简单的流水帐，更谈不上使用学校预算数据库管理系统进行预算编制和管理了。为了提高学校预算工作的质量，必须建立专业的学校财务人员队伍，同时加大对学校财务人员的业务培训力度，使他们掌握基本的计算机软件技术、数据库管理技术、财务会计技术等。

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[1] 薛海平，首都师范大学教育学院副教授、教育经济与管理研究所副所长，联系方式xuehaiping_416@163.com。未发表工作论文，未经允许请勿引用。