摘要：
关键词：
流动儿童是我国都市化和现代化进程中伴随着农村剩余劳动力转移和城乡二元经济结构的转型而出现的一个特殊群体。由于我国户籍制度和相关的公立教育体制的限制，这些因随父母离开户籍所在地而流动到城镇的儿童的教育成了一个严重的问题。同在一个蓝天下，他们却无法享受与城镇孩子一样的教育。自九十年代中后期以来，由于流动儿童规模越来越大，这个群体的教育问题受到越来越多教育工作者、新闻工作者、国际机构、甚至国际人权组织的高度关注。关于如何为这样一群孩子提供合适的教育的问题，我国政府及各级教育部门在这方面已经做了大量工作。自1996年4月原国家教委制定了《城镇流动人口中儿童少年就学暂行办法(试行)》 到2006年6月新修订的《义务教育法》，国务院以及中央各部委在如何解决流动儿童接受义务教育的问题上制定的政策和下发的文件不少于十数份，这些政策的核心是，国家决定“以流入地政府为主、以全日制公办学校为主”（以下简称“两为主”政策）来解决农民流动儿童接受义务教育的问题。然而，中央的“两为主”政策效果如何？各地方政府对“两为主”政策的反映如何？他们有什么样的政策创新？总体来看，我国流动儿童接受义务教育的问题被解决得如何？有多少或多大比例的流动儿童享受到了与城镇儿童同等的教育？有多少还在全日制公办学校体系之外？在这个大的政策框架下，我国流动儿童接受义务教育还面临什么样的挑战？此外，流动儿童接受教育也不仅仅是中国的问题，国际上的哪些做法和经验对我国有所启示？有哪些是我们可以借鉴的？我国政府还可以有怎样的政策选择？
本报告试图对上述问题作些初步回答。首先，我们勾画了我国流动儿童接受义务教育的现状。据粗略估计，现阶段我国适龄流动儿童规模在1200万以上，而其中120万以上处于失辍学状态；流动儿童分布有极大的地区差别，北京、上海以及广东的深圳等主要城市可能是流动儿童最密集的地区，而中西部地区中小城市流动儿童相对要稀疏一些。此外，流动儿童正在以惊人的速度增长。流动儿童与义务教育阶段在校生之比例引人注目，有些地方达到1/3甚至一半以上。
其次，在简要回顾了中央“两为主”政策演变形成之后，我们对该政策的一些效果和产生的问题进行了初步的评价。在“两为主”的政策框架下，各地方政府和教育部门都在解决流动儿童接受义务教育的问题上做出了许多努力，不少地方还有一些创新的举措。然而，在不少流动儿童分布密集的城市，还有相当比例的流动儿童在农民工举办的简易学校上学（比如北京近三成，10余万；深圳有一半以上，20余万）。根据有关研究和调查报告分析，我们综述了如此大规模、高比例的流动儿童之所以没有到公立学校上学的可能原因，包括：（1）费用问题：借读费和学费使流动儿童家庭难以承受；（2）程序问题：到公立学校上学的程序繁琐，一些证件难以得到；（3）交通问题：流动儿童多居住在城乡结合部，而多数公立学校在城区，交通不方便也是一个他们就近选择民工子弟学校的原因；（4）信息问题：不少农民工也不知道所谓的“两为主”政策，不知道到公办学校上学的程序和可能；（5）心理问题：不少农民工孩子到公立学校被歧视，与城镇孩子合不来。此外，公立学校资源紧张也是一个重要原因，但我们不认为是最重要的原因。更重要的原因是地方政府、教育部门以及传统公办中小学在解决流动儿童教育问题上的内在激励不足。
流动儿童教育问题非中国独有，一些发展中国家和发达国家同样面临类似的问题。由于我们目前还没有掌握印度、墨西哥等国在流动儿童教育方面的资料，我们试图简述一些美国经验对我国解决流动儿童接受义务教育问题的政策启示。尽管美国流动儿童规模没我国这么大，但对数以百万计的非法移民或者合法移民的孩子的教育问题与我们的流动儿童教育有共同之处：（1）父母频繁的流动，尤其是那些季节性流动的农民工的孩子一年可能流动几次；（2）家庭贫穷；（3）父母教育程度不高。此外，尽管在美国他们没有户口问题，但非法移民的“身份”问题也与我国流动人口的户口问题情况类似。美国联邦政府1966年通过的“移民教育项目”（Migrant Education Program）以及1982年联邦法院通过的Plyer vs Doe的判案分别从财政和法律方面奠定了解决流动儿童接受义务教育问题之基础。一些州在处理流动儿童转学问题上的一些做法，以及大量社会工作者参与到学校工作帮助移民和流动儿童也值得借鉴。
最后，我们提出了一些较为宏观的政策选择。我们认为政府大体上有三种类型的政策大方向可供选择：第一种是更加趋于保守的，第二种是更加趋于开放的，第三种就是保持现状、无所作为的。“趋于保守”的政策可以包括：（1）彻底关闭所有的农民工子弟学校；（2）加强户籍管理和强调户口对在城镇公办中小学上学的重要性；（3）通过高收费、复杂的入学程序这样的门槛来阻止过多的儿童流入城镇等。类似政策可预见的好处是一定程度会减少流动儿童规模，同时对城市教育资源不会构成严重挑战和威胁。但是这种政策可能会增加大量的“留守儿童”。第二种“趋于开放”的政策措施可以包括：（1）中央财政建立类似于美国“移民教育项目”的专项，鼓励各省市教育部门动用公办学校组织力量、创新性地帮助流动儿童融入主流、健康成长；（2）让免费义务教育成为所有我国儿童之基本权利，淡化并逐步消除户口对学生在哪里上学的制约作用；（3）各省市教育部门测算各地以公办学校为主渠道解决流动儿童教育所需要的财政负担规模，中央财政根据地方差异制定不同的支持方案，使经费不再成为公办学校拒绝流动儿童入学的借口；（4）充分挖掘公办学校资源，教育主管部门把公办学校解决流动儿童教育问题作为评价学校绩效的一个指标，鼓励融合教育，开设补课性质的特殊课程，而不是单独编班；（5）在农民工密集的地方建立新学校（或寄宿学校），通过竞争而不是行政手段关闭条件差的农民工子弟学校，对于有一定基础的农民工子弟学校以扶持为主；（6）根据全国各地流动儿童问题的差异性，鼓励地方性政策创新；对于一些公立学校资源压力大的城市，多利用社会力量，发掘社会资源和非政府组织、非盈利组织(NGO)、慈善团体的资源，（7）建立全国性的流动儿童信息网和数据库：鉴于目前我们对流动儿童问题的情况了解支离破碎，我们需要整合的信息和资源；建议与国家统计局合作，组织高水平的定性的（一年一次或两年一次）流动儿童抽样调查。这种政策可能会导致更大规模的流动子女。第三种政策就是保持现状。政府可以组织专家研究并测算三种政策选择的短期和长期社会成本和经济成本。
本文分为五部分：第一部分是关于我国流动儿童规模及发展趋势，第二部分分析“两为主”政策的得失，第三部分介绍国际经验及其对我国的借鉴意义，第四部分提出三种宏观政策方向，第五部分是小结。
一、 关于流动儿童接受义务教育的现状及趋势
1. 我国流动人口和流动儿童的规模多大？
据估计，我国目前的流动人口规模大约在1.5--2.0亿之间，而18岁以下的流动儿童和少年大概在2,000万左右，其中适龄流动儿童（6-14岁）大约在1200万左右。
我们不太可能得到关于流动人口和流动儿童规模的精确数据，目前有三个渠道可以让我们对此进行粗略的估计。一是2000年全国人口普查数据，二是国家统计局对流动人口的抽样数据，三是有关部门（如公安部门、教育部门、研究机构等等）的一些统计数据和研究报表等等。根据2000年人口普查数据对我国流动人口和流动儿童规模的估计可能是最可靠的。
2000年11月1日，我国流动人口总数超过1亿，而18岁以下流动儿童规模在1982万左右。据中国人民大学人口所的估计，14周岁及以下流动儿童为1410万，占全部流动人口的13.78%，其中，6-14周岁义务教育阶段学龄流动儿童占62.3%，约为878万（段成荣，2004；范先佐，2005）。另据国家统计局有关资料显示，农村外出务工的劳动力已超过1亿，2003年该数据为1.14亿人，2004年1.18亿， 2005年1.26亿，2006年1.32亿，年平均增长率为5%。6-14岁义务教育阶段适龄流动儿童约占43.8%, 即约为643万[②]（杨进，2004）。适龄流动儿童是643万还是878万或是更高？考虑到2000人口普查数据为定点数据，而经过6-7年之自然人口增长，流动儿童总规模达到2000万也许是可以接受的。如果按60%的流动儿童为6-14岁的话，我们可以粗略估计义务教育阶段适龄流动儿童（6-14岁）大约在1,200万以上[③]。
2. 适龄流动儿童中有多少在校接受义务教育？有多少处于失辍学状态？
在1,200万的适龄流动儿童中，有多大比例在校接受义务教育呢？对此，我们也很难给出一个精确的数字。如果根据2000年我国对联合国教科文组织（UNESCO）提交的一份关于全民教育的报告中的数据[④]，96.2%适龄流动儿童在学，那么1200万适龄流动儿童中有大约45.6万没有在学。 如果根据2000年人口普查资料的估计，适龄流动儿童的失学率是4%，辍学率是0.8%, 两者相加失辍学率是4.8%[⑤]，我国失辍学适龄流动儿童为57.6万。如果根据2003年国务院妇儿工委组织的对9城市流动儿童现状的抽样调查结果，有9.3%的适龄流动儿童处于失辍学状态[⑥]，那么，大约有120万处于失辍学状态。而据2002年一个国际组织的估计，大约有180万适龄流动儿童处于失辍学状态[⑦]。在四个估计中，国务院妇儿工委的数据可能相对可靠一些，因为这次调查从抽样的技术和调查范围的角度来看是目前全国所有关于流动儿童教育问题的研究中最好的。但这个比例是不是能反映目前的情况，我们需要打一个问号，因为该次调查是在2002年进行的。至于全国人口普查数据对流动儿童失辍学率的估计，很有可能是低估，因为流动儿童中失辍学的这个群体，可能是往往不易被调查到的；另外，该人口数据是2000年11月1日的时点数据。
其实，这些数据可能远远低估了流动儿童的实际规模以及不能接受义务教育的适龄流动儿童的实际规模，因为我们会注意到近一些年来流动儿童规模增长的速度惊人。同时，这些数据还不能体现不同省/市、同一省份的不同区/县流动儿童的规模及其接受义务教育的差异情况。
3. 地区差异与发展趋势如何？
流动儿童在全国的分布有很大差异，同时流动儿童的规模还在以惊人的速度增长。流动儿童分布于我国31个省、自治区和直辖市，在东部经济发达省市流动儿童会多得多，而在中西部省份城市会相对少一些。据我们得到的数据，广东等沿海经济发达省份的主要城市以及北京、上海等城市可能是流动儿童最多的地区。比如，据统计，截至到2006年底，在深圳的适龄流动儿童超过50万，北京的规模在40万左右，天津市10万左右；而在乌鲁木齐有8万左右，重庆6万左右。据学者（段成荣，梁宏，2004）对2000年全国人口普查数据的研究，流动儿童最多的省份是广东，占全部流动儿童的11.8%；其次是江苏（5.3%）、山东（4.8%）、四川（4.7%）、浙江（4.6%）、新疆（4.4%）和湖北（4.2%）；流动儿童最少的省份是西藏（0.2%），其他较少的省份有青海（0.7%）、天津（0.7%）、宁夏（1.1%）、海南（1.2%）。此外，其余省份的流动儿童比例都分布在1.5～3.8%之间。
不同类型流动儿童在全国各地区的分布明显不同。从分布的均匀程度来看，省内跨地区流动儿童更多地集中在广东（17.6%）、江苏（4.5%）、湖北（4.4%）、河南（4.3%）和黑龙江（4.3%），这五个省合计达35.1%。跨省流动儿童的分布也比较集中的省份是广东（13.1%）、上海（9.7%）、新疆（9.3%）和江苏（6.7%），这四个省总量将近40%。这些数据表明，流动儿童到处都有，但跨省流动儿童则主要流向发达地区，如广东、上海、江苏等地。
（资料来源：1.深圳市2001-2003年的数据来自深圳市妇女儿童工作委员会于2004年11月提交给国务院妇女儿童工作委员会和联合国儿童基金会公共组织召开的关于“流动儿童教育问题经验交流暨研讨会”之报告，2006年的数字来自深圳市教育局；2.北京市2001-2004年的数据来自北京市教育委员会于2004年11月提交给国务院妇女儿童工作委员会和联合国儿童基金会公共组织召开的关于“流动儿童教育问题经验交流暨研讨会”之报告；2006年的数据来自于北京市教委；1997年的数据来源于北京市外来人口普查资料；1999年数据来自于吕绍青、张守礼之估计；3.天津市的数据根据有关媒体报道。）
同时，我们还注意到流动儿童在各城市的增长速度也极为惊人。在深圳，自2001年起，流动儿童的年增长速度是20-30%左右；在北京，2000年的增长率是8%左右，而2005-06年，增长率为17%。 表1是这两个城市流动儿童增长率的情况。
表1北京与深圳流动儿童年增长率（2001-2006）
年份 |
北京 |
深圳 |
2000 |
7.77% |
59．2% |
2001 |
4.54% |
26．8% |
2002 |
3.80% |
27．7% |
2003 |
- |
18．6% |
2006 |
17．25% |
26．8% |
（资料来源：北京2000年和2006年的数字引自段成荣（2007）；北京2001和2002年的数字是作者根据北京市教委发布的数据计算；深圳2000-2003年的数字来自深圳市妇女儿童工作委员会于2004年11月提交给国务院妇女儿童工作委员会和联合国儿童基金会公共组织召开的关于“流动儿童教育问题经验交流暨研讨会”之报告）
4. 流动儿童在义务教育阶段学生规模中的比例有多大？
就流动儿童占义务教育阶段在校学生的百分比来看，各地也有不同，但比例相当高。在深圳，2001-2006年间，这个数字达到60-70%；在北京，随着义务教育阶段在校生规模的减少而适龄流动儿童规模的迅速增长，2001年是11%，2003年这个数字大约是23%，而到2006年可能已经达到40%。表1是关于北京和深圳在这个百分比上的变化。据报道在新疆乌鲁木齐市[⑧]，这个数字也达到30%以上。而最近2007年6月我们对江苏省无锡、常熟等地的调研中，我们注意到即使在乡镇一级的中小学校，流动儿童也已经占了三分之一的比例。
表2 北京与深圳适龄流动儿童占义务教育阶段学生百分比（2001-2006）
年份 |
北京 |
深圳 |
2001 |
11% |
59．2% |
2002 |
20% |
63．3% |
2003 |
23% |
65．7% |
2006 |
40% |
67．7% |
（数据来源：北京2001-2003年的数据是作者根据北京市教委的有关流动儿童数量及相关年份北京市义务教育阶段中小学在校生数目计算；2006的数字是作者根据流动儿童数量与估计的义务教育阶段中小学在校生估算；深圳的数据来源于深圳市妇女儿童工作委员会于2004年11月提交给国务院妇女儿童工作委员会和联合国儿童基金会公共组织召开的关于“流动儿童教育问题经验交流暨研讨会”之报告，2006年数据是作者之估算）
二、关于“两为主”政策之得失分析
1. “两为主”政策的演变与确立
对于流动儿童教育问题，我国中央政府和各级教育主管部门已做了大量工作。早在1996年4月，原国家教委就制定了《城镇流动人口中儿童少年就学暂行办法（试行）》，提出解决流动人口中适龄儿童、少年的就学问题是政府、学校和家庭义不容辞的责任。流入地政府要为流动人口中适龄儿童、少年入学创造条件，提供接受义务教育的机会，并建立严格的管理制度。这标志着我国政府开始正视农民工子女教育问题，明确将城市民工子女受教育的责任归入民工所在地政府承担。
1998年3月2日，原国家教委、公安部发布了《流动儿童少年就学暂行办法》，强调流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。但是，此时对流动儿童进城上学仍采取限制政策，要求流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流，凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育。常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。该办法还允许招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学收取“借读费”。
2001年5月，国务院出台了《基础教育改革与发展的决定》，确定了流动儿童教育以流入地政府管理为主和以全日制、公立中小学为主的“两为主”原则。
2003年1月，国务院办公厅发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。同年9月，国务院办公厅又转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，规定由流入地人民政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，接收的学校以全日制公办中小学为主。流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。同时，针对大多农民工子女选择在打工子弟学校就读、但许多打工子弟学校没有办学许可证、一些打工子弟学校办学不规范等问题，《意见》强调，教育部将会同有关部门，加强对打工子弟学校扶持和管理。各地也要采取一系列措施，将打工子弟学校纳入民办教育管理范畴，制订审批办法和设置标准，设立条件酌情放宽，符合标准的及时予以审批；达不到标准的限期整改，到期仍达不到标准的予以取消。与此同时，将加强对这类学校的督导，规范其办学行为，促进其办学水平和教育质量的提高。
2004年2月，中共中央国务院发布了《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，提出了“要高度重视流动人口家庭子女的义务教育问题。进城务工就业农民流入地政府要建立和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。流出地政府要积极配合做好各项服务工作。”
2004年3月，有关部门下发了《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》，明确提出，除按规定标准收取杂费、教材费、作业本费外，禁止收取其他任何费用。同时规定，“对进城务工就业农民子女接受义务教育的收费与当地学生一视同仁”。农民工子女到公立学校上学不再收取借读费、择校费或要求农民工捐资助学及摊派等其他费用。
2004年12月，国务院办公厅发布了《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，要求“各地教育部门和学校对进城就业农民子女接受义务教育，在入学条件等方面与当地学生同等对待，不得违反国家规定乱收费。”
2006年1月，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出，要保障农民工子女平等接受义务教育，将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费；城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得向农民工子女加收借读费及其他任何费用。
2006年5月，教育部下发了《关于教育系统贯彻落实<国务院关于解决农民工问题的若干意见>的实施意见》，具体提出了农民工输入地教育行政部门要将农民工子女义务教育纳入当地教育规划之中，根据本地农民工子女输入情况，合理配置公办义务教育资源，充分挖掘公办学校潜力，保证以公办学校为主接收农民工子女就学，确保农民工子女义务教育的普及程度达到当地水平。农民工输入地教育行政部门要按就近免试入学的原则，安排农民工子女就读公办学校。凡经教育行政部门安排进入公办学校学习的农民工子女，一律按照当地政府规定的项目和标准收费，不得加收借读费及其他任何费用。要将家庭经济困难的农民工子女纳入“两免一补”的范围。教育部门要会同财政等部门，将农民工子女义务教育经费纳入教育经费预算。同时提出加强农村寄宿制学校建设，满足包括“留守儿童”在内的广大农民子女寄宿需求。加强对民办农民工子女学校的扶持和管理，将其纳入民办学校的管理范畴。
2006年6月，新修订的《义务教育法》规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定”，这一规定为解决好农民工子女接受义务教育问题奠定了法律依据。
2. 各地政策
我们注意到，各地政府在处理流动儿童接受义务教育的问题时有不少的共同之处，也有不少各自的创新之处。我们收集了一些城市在解决流动儿童接受义务教育问题上的做法。这些做法归纳起来大致有：（1）不收或少收借读费；（2）要求一定的证件（三证、五证或八证）；（3）尽量把流动儿童安排到有关学校；（4）改建、扩建或新建公办学校；（5）对民工子弟学校予以一定补贴，等等。也有个别地方在户籍问题上做文章，即给符合条件的一些流动人口转户口；同时也只有极少地方采取措施处理流动儿童义务教育之后即高中阶段教育的问题。
根据各地对处理流动儿童和对民工子弟学校问题的指导思想和具体做法，我们将各地策略大体分为三类[⑨]：第一类：以疏为主，鼓励民办、公办并举；第二类：堵疏结合、多元模式；第三类以堵为主、公办为主。广东的深圳、东莞等城市的做法属于第一类（我们可以简称为广东模式）。由于这些城市往往流动人口超过本地人口，现有公办学校不可能解决流动儿童上学问题，所以地方政府通过批地、解决民办教师户口等多种优惠政策，积极鼓励外来人口自行办学。武汉、成都等属于第二类（我们可以称之为江浙中西部模式）：比如，武汉在一些公立学校辐射不到的地方，扶持一些条件好的民工子弟学校，到2003年就基本消除了无证简易学校。北京的做法属于第三类，先期无为，后期强控[⑩]（我们称之为北京模式）。政府早期对流动儿童教育问题没有系统的战略目标，试图通过“两减少”（减少流动儿童和农民工子弟学校）的策略来解决。对民工子弟学校的管理没有稳健的政策，先期是默许，后来强行关闭。
拿北京来说，各区县教育部门对流动儿童教育和农民工学校的政策做法也极不相同。丰台区和朝阳区就代表两个极端[11]：前者对农民工子弟学校的态度是强硬和保守的，其政策是一刀切，全面取缔农民工子弟学校；后者对流动儿童的做法是开放的、富有建设性的，其政策积极稳健。
3. “两为主”政策之效果
“两为主”政策和各地的努力措施效果如何？通过对下面几个问题的研究我们可以有一些答案。那就是：（1）有多大比例的流动儿童学生在公办学校就学？（2）有多大比例的流动儿童在民办学校就学？（3）有多大比例的流动儿童根本没有机会上学？（4）有多大比例的流动儿童真正享受到平等的高质量的教育？ 关于第（1）和第（2）个问题我们能找到一些公开的数据，但这些数据有些是2-3年前的，所以，我们必须承认，我们对于最近一两年尤其是去年以来的情况所知不多。关于第（3）和第（4）个问题，我们更无法给出定量的回答，但根据一些随访我们可以做一些定性的推测。如果现行的“两为主”政策不能确保每个农民工子女有接受义务教育的机会，那么，哪些因素是根本性的障碍呢？
（1） 有多大比例的流动儿童在公办学校？有多少在农民工子弟学校？
尽管公办学校确实成了解决流动儿童接受义务教育的主渠道，但还有相当大规模的适龄流动儿童在农民工子弟学校上学。据北京市教委的统计，截止到2006年底，北京市有四分之一强（10余万）的适龄流动儿童在未经批准的200多所农民工子弟上学。根据深圳市教育局2004年的一份报告，该市一半以上（多于20万）的适龄流动儿童在民办学校上学。而据上海市人民政府新闻办提供的公开资料，到2003年底，有近6成（19万多）的适龄流动儿童在500多所民办简易学校学习。据广州市社会力量办学协会统计，截止到2002年12月，广州市75%的外来学龄儿童在250余所农民工子弟学校上学，25%以借读生的形式就读于公办学校。必须指出，我们目前还没有广州、上海等大城市最近年份尤其是2004年之后的数据[12]。在天津、石家庄、乌鲁木齐、武汉[13]、重庆等流动人口压力较小的城市，公立学校吸收了绝大多数的适龄流动儿童。这些数据与2003年9城市流动儿童抽样调查的结论相一致：在中小城市，公办学校解决了90%以上的流动儿童入学问题。
表4 若干城市适龄流动儿童在公办学校和简易民办学校就读的比例
适龄流动儿童规模 |
在公立学校就读百分比 |
在简易学校就读百分比 |
数据年份 |
|||
北京 |
40万 |
63% |
26% |
2006 |
||
上海 |
32万 |
38.4% |
59.8% |
2004 |
||
深圳 |
40万 |
49.7% |
50.3% |
2004 |
||
广州 |
- |
25% |
75% |
2002 |
||
武汉 |
14万 |
67% |
33% |
2005 |
||
石家庄 |
5万 |
90% |
- |
2004 |
||
天津 |
10万 |
95% |
- |
2006 |
||
乌鲁木齐 |
8万 |
90% |
- |
2007 |
（资料来源：北京市的数据来自于北京市教委的统计资料；深圳的资料来自深圳市妇女儿童工作委员会于2004年11月提交给国务院妇女儿童工作委员会和联合国儿童基金会公共组织召开的关于“流动儿童教育问题经验交流暨研讨会”之报告；上海市的数据来自上海市人民政府新闻办提供的公开资料，转引自华东师范大学历史系教授李蓓蓓“上海外来民工子女义务教育调研”（载于《历史教育研究》2004年第6期）；广州的数据来自广州社会力量办学协会，转引自中山大学社会学系沈小革“广州市外来人员子女教育模式的社会学分析”（《青年研究》2004年12期）；武汉、石家庄、天津和乌鲁木齐的数据根据《中国教育报》等媒体的报道。）
作为大城市的例子，我们看看北京市2000-2006年在公办学校和民办学校中就读的流动儿童的百分比。表5可以看到这几年的细微变化情况。我们注意到，在未经批准的民工子弟学校中上学的比例基本上有一个升高的趋势（从21%-26%），而在公办学校和被批准合法的民工子弟学校的比例呈下降趋势（79%-74%）。这里有三点需要说明：（1）我们不太清楚为什么2002年在未经批准的民办学校就读的流动儿童比例突然达到近4成（38.3%），当年在公办学校的则只有一半[14]。（2）我们不是太清楚北京市教委关于流动儿童少年总数的年龄范围和统计时段。（3）流动儿童和少年中似乎没有统计处于失学或辍学状态的人数，这样容易让人误解为100%的流动儿童都在学，无论是公办学校、或者合法的民工学校或者是未经批准的农民工学校。
表5 北京市适龄流动儿童在公办学校和简易民办学校就读的比例 |
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（资料来源：北京市2000-2003年的数据来自于北京市教委于2004年11月提交给国务院妇女儿童工作委员会和联合国儿童基金会公共组织召开的关于“流动儿童教育问题经验交流暨研讨会”之报告；2006年的数据来自北京市教委的最新统计数据）
（2）有多少流动儿童根本无法在公办学校接受义务教育？
目前，我们根本无法估计到底有多少流动儿童是因为何种原因选择民工子弟学校或者处于失辍学状态，但根据各地的政策规定我们可以推断：还有大量的流动儿童无法进入城市公办学校。比如，那些属于计划生育之外的超生的孩子、那些父母没有暂住证的孩子、那些父母居住不到半年的孩子。对于这些孩子，他们的选择有二：要么是进民工子弟学校；要么失学。关于流动儿童失辍学的规模和比例我们没有可靠数据可资估计，但关于某个地区根本无法选择公办学校的比例我们可以估计。根据中央教科所2006年9月对北京海淀区6所未被批准的民工子弟校和三所公办学校的研究发现，45%的孩子与父母一起来北京[16]，而只有41%的学生是父母安顿好后才把孩子接过来。那么，有4成多的学生至少在刚到北京的半年内没有资格上公办学校。
（3） 有多大比例的流动儿童能享受优质教育资源？
从各地政策举措来看，在公办学校上学的流动儿童大多不能享受真正平等地优质教育资源。他们多被安置在专门的为民工子弟建设的学校，或者是一些教学质量相对较差的学校。这一方面是因为优质学校资源紧缺，另一方面，学校有关部门甚至学校家长也不会欢迎农民工子女到这样的好学校。至于多大比例的流动儿童能进到设备、师资、管理都很好的公办学校，目前我们没法估计，要进行这方面的研究不难。
（4） 为什么那么多的孩子不去上公立学校？
如我们上面的数据所显示，在许多城市还有大量流动儿童不上公办学校而选择农民工子弟学校，这是为什么呢？背后的原因值得研究。从大的方面讲，在某些流动人口压力大的城市，现有公办学校已经难以满足外来流动儿童的就学需求。还有，从公立学校方面看，他们不愿主动承担接受流动儿童的教育任务，即使拨给他们相应的办学经费。此外，根据一些研究报告和我们的访谈，我们发现，还有如下因素可能是众多流动儿童不得已到民工子弟学校的原因：
1）借读费和学费问题
尽管2004年3月中央有关部门的文件明确规定任何公立学校不能收取歧视性的“借读费”，但据我们的调研，不少学校还是变相提出要求流动儿童必须一次性交一笔可观的费用，而这笔费用对大多数流动儿童家庭来说是难以负担的。在北京昌平区一个城乡结合部农民工聚居地的一所公办小学要求流动儿童家长一次性交清6000元方可入学；在江苏南部某市的一所初中也要求外地学生一次性交6500元的费用。据2003年公布的中国流动儿童状况抽样调查（即九城市调研）结果显示，流动儿童平均每年比所在城市当地学生多交856元[17]。我们想知道2004年关于禁止收“借读费”之后，公办学校收取借读费的情况有多普遍，收取的额度是多大，但这方面的研究目前还欠缺。同时，我们也不太清楚到公办学校入学所需的各种费用在多大程度上是流动儿童家庭可以负担的，多大程度上是他们无法承受的。[18]
2）入学程序和证件问题
烦琐的入学程序和对各种证件的要求也是许多流动儿童无法上公办学校的原因。有的地方要求三证(即暂住证、务工证、计生证)。有的地方要求5证（户口簿、暂住证、务工证明、居住证明、户口所在原籍无人监护证），还有的地方要求八证（暂住证、务工证、计生证、居住证、户口所在原籍无人监护证、父母健康证、孩子健康证、孩子出生证）。对于许多家长来说，获得这所有的证件不是一件容易的事情。比如，对一个自谋职业者或者是在一个不正规的单位工作的家长来讲，办务工证就是一件难事[19]。
3） 交通问题
许多流动儿童住在城乡结合部，交通不方便，这也是他们无法上公立学校的原因，于是他们便选择在他们周围建立民工学校。目前我们并不清楚在多大程度上这个原因影响了他们的选择[20]。
4） 信息问题
也有流动儿童家长根本不知道他们的孩子有选择上公立学校的可能，他们也不懂什么“两为主”的政策。我们目前也不知道这样的家长有多大比例。
5）心理问题
有研究表明，不少农民工孩子到公立学校被歧视，与城镇孩子合不来，也有学生因此从公办学校转学回农民工子弟校的案例。还有研究表明，在农民工学校就读的流动儿童，孤独感低些。[21]
除此之外，还有种种因素可能都会把流动儿童排除在公办学校之外，比如，不同家庭背景特征如何影响流动儿童的选择行为，但我们在这方面的研究还很不够。
4. “两为主”政策的制度性障碍
从上面的数据（尽管不完全）我们可以看到，在目前“两为主”政策的框架下，还有大量流动儿童游离在公办学校体系之外。许多城市在以公办学校为主渠道根本解决流动儿童教育问题上还存在一定困难，城市教育资源短缺和迅速增长的流动儿童规模之间看上去有很大矛盾。我们认为：公立学校资源紧张是当前政策实施起来在地方上遇到阻力的一个重要原因，但并不是最重要的原因。更重要的原因是地方政府、教育部门以及传统公办中小学在解决流动儿童教育问题上内在激励不足。现行政策也没有强制执行机制，地方政府的内在激励机制没有被调动起来。
我们试图用北京市义务教育阶段在校生规模的变化来说明这一问题。我们注意到，和全国的情况类似，北京市处于义务教育阶段的在校生人数一直在递减。从图3的上图我们可以看到：北京市小学在校生规模从1991年的101万下降到2003年的55万，初中在校生规模在1996年达到53万的高峰后也基本上维持在40-50万的水平。而把处于义务教育阶段的在校生（小学和初中）合并起来看（图3之下图），趋势也更为明显：在1994、1995、1996这三年北京市义务教育阶段在校生规模达到150万左右的高峰，自此以后，一直递减到2003年，规模为100万左右。据王善迈等（2003）预测，到2008年北京市义务教育阶段在校生规模为83万左右。这就是说，北京市公办学校承担义务教育使命的容量至少还有50-70万的空余。
而这段时期（1995-2005）正好是流动儿童增长的时期，从规模上来讲，大约是40-50万的增量。如果只是看规模数量，北京市公办学校系统吸收当前的流动儿童不是问题。
如果公办学校容量不是根本性的问题，那问题出在哪里？问题出在如何把这些没有北京户籍的流动儿童安放在公办学校的教室里！在讨论具体如何做之前，可能需要从理论和实证的角度研究为什么要这样做？这样做是否值得？无论从公平还是从效益的角度，确保这些流动儿童受到良好的义务教育是理所应该的。先从效益角度讲，让这些流动儿童在农村成为“留守儿童”可能代价会更大（这需要实证研究），而且他们在城镇受教育的收益一定会比农村高；如果从国家人力资源的积累来看，充分利用城镇教育资源也是较好的选择，尽管从投入方面，流动儿童的教育需要大量的成本（因为频繁的流动性、家庭收入低、父母的文化程度低等因素），但如果整个社会不能为他们提供很好教育，那么潜在社会成本更为昂贵（包括无知、犯罪、生产力低下、缺乏爱、教育不好下一代等等）。从公平角度讲，一方面我们不必重复关于农民工对城市建设贡献论的老调；一个促进社会更加和谐和公平的最重要的手段就是公平教育机会的提供，而教育机会应该是最基本的权利。
三、国际经验与中国国情
流动儿童教育问题非中国独有，发展中国家和发达国家也面临类似的问题。 由于我们目前还没有掌握印度、墨西哥等国在流动儿童教育方面的资料，我们试图简述一些美国经验对我国解决流动儿童接受义务教育问题的政策启示。尽管美国流动儿童规模没有我国这么大，但对于数以百万计的非法移民或者合法移民的孩子的教育问题与我们的流动儿童教育有共同之处：（1）频繁流动，尤其是那些季节性流动的农民工的孩子一年可能流动几次；（2）家庭贫穷；（3）父母教育程度不高。此外，尽管在美国他们没有户口问题，但非法移民的“身份”问题也与我国的户口问题情况类似。美国联邦政府1966年通过的“移民教育项目”（Migrant Education Program）以及1982年联邦法院通过的Plyer vs Doe的判案分别从财政和法律方面奠定了解决流动儿童接受义务教育问题之基础。一些州在处理流动儿童转学问题上的一些做法，以及大量社会工作者参与到学校工作帮助移民和流动儿童也值得借鉴。
1. 美国的“移民教育项目”法案（Migrant Education Program，MEP）
联邦政府在流动子女教育中可以有何作为？始于1966年的“移民教育项目”法案就是美国联邦政府在流动儿童教育中的直接作为。其目的是使每一个流动儿童受到高质量的义务教育，获得高中毕业证书并成为负责任的公民，为继续学习和就业做好准备。该法案每5年修订一次，最近一次是2001年，作为“不让一个孩子掉队”法案的一部分。据2003年美国教育部公布的数据：现在每年大约有82万学生受到这个项目的资助；从1998-99学年度到2001-2002学年度，3-21岁符合资格的流动儿童和青少年增加了11%。2001-02年有77万左右，有一半以上集中在加州、德州和佛罗里达州。
流动儿童/青年的范围界定：过去3年内随父母/或直系亲属在农业、渔业和食品加工业就业跨区或跨州流动的3-21岁的儿童或青年。美国的流动儿童和青年的界定比我国的适龄儿童6-14岁宽泛得多。
在解决流落于校园之外的流动儿童时，美国也还有许多需要改进之处。比如，据2007年4月加州公共政策研究所一份研究报告：在加州，13-21 岁流落在学校之外的流动儿童和青少年就有26万5千人。20-30%的流动儿童英语不是母语。只有30%符合MEP 资格；在合格的流动儿童和青年中，只有2万接受MEP 服务。
由于有联邦之“移民教育项目”，各州都采取了各种创新性的措施帮助这些流动儿童。有学校开设双语项目、配备双语教师。不少学校还专门雇佣社会工作者从事对流动儿童的学业、心理、文化等方面的专门工作。德克萨斯州流动学生转学卡（ Migrant Student Record Transfer）与46个流入的州共享信息。
2. Plyer vs Doe的判案：受教育之权利高于“合法”身份
“非法移民”或者是“未登记流动人口”的子女是否有接受公立教育的权利？公立学校是否有义务为这类流动儿童/青年的义务教育买单？1982年，美国联邦最高法院在Plyer vs Doe的判案给出了答案：流动儿童受教育之权利高于他们“身份”是否合法之争论。该案裁定公立学校不得根据学生家长是否拥有合法居留身份而将学生拒之于学校之外，否则就是犯法！该判例引起美国许多狭隘国家/地方主义者的反对；同时在一些非法移民压力大的社区也引起反弹。但是直到今天，该判例依然是美国公立学校为流动儿童提供义务教育保障的法律基础。
尽管美国的政治体制、法律体制以及各级政府对教育的责任与我国极不相同，而且我国流动人口规模及流动儿童规模也是美国难以比拟的，但是我们认为美国联邦政府在流动儿童教育问题上的稳健政策和关于教育权利高于“人口管制”制度的理念值得深思，这些政策和理念无论对讨论我国目前“两为主”的流动儿童教育政策之大方向还是具体的措施策略都有重要的指导意义。
四、政策选择方向
我们认为政府大体上有三种类型的大方向上的政策选择[22]：第一种是更加趋于保守的，第二种是更加趋于开放的，第三就是保持现状的。关于三种政策选择的短期和长期社会成本和经济成本，政府可以组织专家系统研究并估计。至于每一种政策方向中的具体措施还可以一一论证其可行性、成本、可能的风险和效果， 也可以先在一些地方小范围试行，将政策建立在实证的基础之上。
第一种“趋于保守”的政策可以包括：（1）彻底关闭所有的农民工子弟学校；（2）加强户籍管理和强调户口对在城镇公办中小学上学的重要性；（3）通过高收费、复杂的入学程序这样的门槛来阻止过多的儿童流入城镇等。类似政策的好处是一定会减少流动儿童规模，同时对城市教育资源不会构成挑战和威胁。但是这种政策可能会增加大量的“留守儿童”。
第二种“趋于开放”的政策措施是将流动儿童教育问题作为一项长期的系统工程来抓，鼓励更为多元化的创新模式。可以包括：（1）中央财政建立类似于美国“移民教育项目”的专项，鼓励公办学校组织力量、创新性地帮助流动儿童融入主流、健康成长；（2）通过立法或者其他行政手段更加明确免费义务教育是所有中国儿童不可剥夺的基本权利，而且由儿童居住地政府负责，强调流入地政府的责任，淡化并逐步消除户口制度对学生在哪里上学的制约作用；（3）各地方政府测算各区县以公办学校为主渠道解决流动儿童教育所需要的财政负担规模，根据地方差异制定不同的支持方案，使经费不再是公办学校拒绝流动儿童的借口；（4）充分挖掘公办学校资源，教育主管部门把解决流动儿童教育问题作为评价学校绩效的一个指标，鼓励融合教育，开设补课性质的特殊课程，而不是单独编班；（5）在农民工密集的地方建立新学校（或寄宿学校），通过竞争而不是行政手段关闭条件差的农民工子弟学校；（6）根据全国各地差异性，鼓励地方性政策创新，明确以公办学校为主并不意味着由公办学校包办解决流动儿童入学问题，鼓励对有一定基础的农民工子弟学校予以扶持；（7）对于一些公立学校资源压力大的城市，多利用社会力量，政策性地发掘社会资源和非政府组织（NGO）、非营利组织、慈善团体的资源；（8）建立全国性的关于流动儿童问题的信息库和数据库：鉴于目前我们对流动儿童问题的情况了解支离破碎，我们需要整合的信息和资源，建议与国家统计局合作，组织高水平的定期（一年一次或两年一次）的流动儿童抽样调查。这种政策可能会导致更大规模的流动子女。这种政策方向需要中央专项财政投入，必要的时候需要动用国家行政手段和法律程序，使各地政府和教育部门认识到建设性的解决流动儿童教育问题是责无旁贷的，是建设和谐社会的重要内容。
第三种政策就是保持现状，即目前的“两为主”政策，对某些地方政府和教育部门的创新性做法没有激励，同时对另一些地方不作为（或者是明显错误的做法）采取默认态度。这种政策方向的好处是中央财政暂时不必有专项投入，也会节省不少管理成本。但由于对地方政府缺少内在激励机制，也没有外在监督机制，有的地方可能阳奉阴违，在处理此问题时缺少创造性和想象力，缺少怀柔手段。长此以往，有可能在某些地方引发社会冲突甚至是国际媒体的批评。
关于三种政策方向的选择[23]，我们可以通过深入调研全国主要省会和大中城市的现行做法（广东模式、江浙中西部模式以及北京模式），总结和比较不同策略之得失。同时北京市各区县的不同做法（比如丰台模式、朝阳模式）也值得比较分析，不同的策略方向必然产生不同的社会、经济和政治效果。
五、结论
我国流动儿童规模正以惊人的速度增长，“两为主”政策在解决这个特殊群体接受义务教育难题时起到了基础性的作用。然而由于该政策过于粗放，各地方政府和教育部门在解决该问题时缺乏内在激励机制和外在监督机制，在政策实施过程中，我们发现还有相当大比例和规模的流动儿童无法进入公办学校就学。 我们认为美国在解决“非法移民”子女和流动儿童方面的财政和立法方面的措施对我们解决流动子女教育问题富有启发。我国政府至少有三种政策选择方向：更为保守强硬的、更为开放怀柔的、以及保持现状无所作为的。三种类型的政策选择有不同的经济和社会甚至政治成本和价值，而一种更为积极稳健、更富有创造性和想象力的政策选择可能具有长远意义。
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[21]中央教科所教育发展研究部课题组.北京市海淀区打工子弟学校调研报告. http://www.cnier.ac.cn/kyc/juece/kyc_20061018150818.html
[22]《中国教育报》2005年9月15日第1版 “新疆减免进城务工农民子女费用3亿元”。
[23]邹泓，屈智勇，张秋凌.我国九城市流动儿童生存和受保护状况调查[J].青年研究,2004（1）.
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[27]周皓, 流动儿童应该在哪儿上学，国务院妇女儿童工作委员会和联合国儿童基金会公共组织召开的关于“流动儿童教育问题经验交流暨研讨会”论文(2004).
[28]Education for All: the year 2000 Assessment Final Country Report of China, available at
http: www2.unesco.org/wef/countryreports/china/contents.html
[29]ED 467360, HRIC (2002) Shutting out the poorest: discrimination against the most disadvantaged migrant children in city schools, ERIC
[30]ED482918, ERIC Development Team,(2003), Providing highly mobile students with an effective education.
[31]ED471490, ERIC Development Team,(2002), Identification and recruitment of migrant students: strategies and resources.
[32]Public Policy Institute of California, (2007),California’s out-of-school Immigrant Youth: A vulnerable minority. Research Brief.
[33]Green, P. (2003), The undocumented: Educating the children of migrant workers in
America , Bilingual Research Journal 27:1 Spring 2003.
[①] “流动儿童”，“农民工子女”，“流动人口子女”，“外来务工经商从业人员子女”等概念略有区别，在有的时候，流动少年（通常是指15-18岁的群体）也属于讨论的范畴，统称为“流动儿童和少年”，但出于行文的方便，本文不严格区分这些用法。
[②]我们并不太清楚643万是如何估计出来的，是根据2000年人口普查数据估计还是2003年国家统计局数字，但无论如何这是一个被广泛引用的数字。
[③] 关于2000万的规模也许需要更精确一点的估计，如果有0-14人口之增长率，这个估计不难。
[④] Education for All: the year 2000 Assessment Final Country Report of China, available at http: www2.unesco.org/wef/countryreports/china/contents.html
[⑤] 段成荣，梁宏（2004），“我国流动儿童现状”，《人口研究》，2004第1期。
[⑥] 国务院妇女儿童工作委员会办公室、中国儿童中心：《让我们共享阳光-----中国九城市流动儿童状况调查报告》(2003).
[⑦] HRIC (2002) Shutting out the poorest: discrimination against the most disadvantaged migrant children in city schools, ERIC ED 467360.
[⑧] 《中国教育报》2005年9月15日第1版 “新疆减免进城务工农民子女费用3亿元”。
[⑨] 这种三分之做法只是便于归类，而没有丝毫评论褒贬之用意。同时，这种分类也非泾渭分明。
[⑩] 见北京理工大学教育科学研究所（2006），《北京市打工子弟学校调研报告》，第9页。
[11]北京理工大学教育科学研究所（2006），《北京市打工子弟学校调研报告》，第9-11页。
[12] 2005年底，上海市共有37.9万适龄流动儿童，在公办小学就读的18.7万，约占50.7%；其中19.2万学生在291所农民工子弟学校就读。《文汇报》，2006年12月3日。摘引自杨东平等（2006）《北京市打工子弟学校调研报告》。
[13] 武汉市将流动儿童在公办学校就读的目标定在65%以上，2006年已达81.5%。
[14] 一种解释是2002年前后农民工子弟学校在北京发展到高峰，而且得到北京理工大学教育科学研究所（2006），《北京市打工子弟学校调研报告》之证实。
[15] 北京市教委关于流动儿童少年总数的统计似乎只包括了在学的人数，那么总规模上一定是低估的。
[16]《北京市海淀区打工子弟学校调研报告》 中央教科所教育发展研究部和海淀区教科所，中央教育科学研究所《科研与决策》，2006总266， 第33期。
[17]国务院妇女儿童工作委员会办公室、中国儿童中心：《让我们共享阳光-----中国九城市流动儿童状况调查报告》(2003)。
[18] 据北京理工大学教育科学研究所（2006），《北京市打工子弟学校调研报告》，北京海淀、大兴和石景山区的学校在“五证”齐全之后还收赞助费从200元到10000元不等。
[19]据北京理工大学教育科学研究所（2006），《北京市打工子弟学校调研报告》，公办学校办借读证每学期一次，增加了上学难度，而且有的地方**还需要钱。
[20] 同上，但比例多大我们不清楚。
[21] 周皓(2004), “流动儿童应该在哪儿上学”，国务院妇女儿童工作委员会和联合国儿童基金会公共组织召开的关于“流动儿童教育问题经验交流暨研讨会”论文。
[22] 这所谓三种方向的划分也只是概念性的，而不是绝对的。
[23] 我们在上述提到的任何一个措施都只是概念性的，而具体的措施需要细致的研究和设计，充分论证其实施后的可能成本和成效。
