摘要：

关键词：

前言

   为深入分析“农村义务教育经费保障机制改革”（后简称“新机制”）实施的成效和问题，北京大学中国教育财政科学研究所课题组[①]于2007年5-7月在江苏和湖北的22个县/区/县级市进行了田野调查，针对学校、学生和教师进行了抽样调查，进行了个案和定量分析。本报告初步总结了主要的研究发现。

报告共分五个部分。第一部分以湖北和江苏为案例，分析了“新机制”的政策实施和执行过程中的具体制度安排，以及所产生的问题；第二部分从几个维度分析了“新机制”改革的成效，包括根据学校收入和支出方面的变化，分析了“新机制”对义务教育资源配置的影响，以及“新机制”对学生及家庭的教育支出及负担的影响；第三部分介绍了根据教育生产函数方法，使用本次搜集的数据进行的教育资源分布对学生成绩影响的初步分析发现；最后一部分是结论与讨论。（一）湖北省案例分析

湖北省“农村义务教育经费保障机制改革”实施的范围是所有农村（含县镇、农垦、林场）的义务教育阶段中小学校。湖北省的农村义务教育经费保障新机制的实施有如下几个方面的特点：

1.“以省为主”的财政责任分担原则：为了确保“新机制”的资金供给，湖北省明确规定改革资金从各级财政新增财力中安排，并单列、全额纳入财政预算，不能占用教育经费的正常增量。在由地方政府承担的资金安排中，体现了“以省为主”和“省拿大头”的原则。在湖北省2007年所需的21.09亿元资金中，中央承担13.19亿元，应由地方承担的免杂费资金，省本级财政承担资金总量的比例超过了94%，在一定程度上避免了可能由于县市级财力有限导致的资金不到位或不足的问题。

2．“分项目、按比例”的具体标准：（1）免学杂费：标准为农村小学每生每年170元、初中每生每年270元；县镇小学每生每年200元、初中每生每年300元。所需资金由中央、省两级分担。（2）免费提供教科书：标准为小学每生每年70元、初中每生每年140元。覆盖面为全省151万名家庭（含城市低保户）经济困难学生，所需资金全部由中央提供。（3）“一补”（即贫困寄宿学生生活补助）：覆盖面为151万名家庭（含城市低保户）经济困难学生中的寄宿生，所需资金由县（市、区）承担并纳入本级财政预算，补助标准及方式由县（市、区）人民政府确定。（4）公用经费的保障标准及责任。湖北省实施提高公用经费保障水平三步走的方案，到2010年生均公用经费将达到国家规定的公用经费定额标准：每生每年小学300元，初中500元。（5）校舍维修改造长效机制：标准及计算办法是按校舍生均标准面积（小学4.5平方米，初中6平方米）计算标准校舍面积，扣除中小学危房改造工程已改造面积后，再结合折合率（3.3%）、单位校舍改造成本（每平方米300元）因素，测定各县市区维修改造资金总额。校舍维修改造资金由中央和地方按5：5的比例共同承担。（6）农村中小学教师工资保障。湖北省在改革方案中明确，按现行体制，将教师工资和地方附加津补贴纳入政府财政预算和财政统一发放范围。

此外，湖北省还明确继续执行已制定的教育投入政策，防止出现“挤出效应”。严格限定农村义务教育改革新机制实施中的收费政策，防止出现“一边减免，一边收费的现象”。加强了政府机构的组织保障与监督措施，通过实施“预算制”和“校财局管”实行严格有效的经费管理措施。（二）湖北省沙洋县案例分析

为顺利实施中部地区农村义务教育经费保障机制，财政部、教育部确定沙洋县为中部地区新机制改革试点县之一。沙洋县在“校财局管”财务管理体制上进行了卓有成效的探索,做到了四个直达：预算编制直达学校、财务核算直达学校、资金拨付直达学校、财务监控直达到学校。取消了过去层层转移支付的程序，避免了资金被挤占、挪用的可能，从而保证了资金在使用中的安全性。

除此以外，沙洋县值得关注的措施还包括将教师的工资和福利更加全面地纳入公共财政保障体系。首先，将教师专业技术职务工资（工资构成中的固定部分）、职务岗位津贴（工资构成中的活的部分）、提高10%的部分、特岗津贴（教龄津贴、班主任津贴）等四项基本工资全额纳入预算，通过国库支付网络直达教师个人帐户，确保及时足额发放。另外，从2007年起，将全县教师平均津补贴202.3元全部纳入年初预算，切实保障教师待遇不低于当地公务员发放水平。沙洋县还落实了教师第13个月工资的发放，并继续将在职教师的养老保险、失业保险、医疗保险、大病救助、住房公积金等按国家法定投入比例纳入年初财政预算。（三）江苏省案例分析

江苏省地处东部，是我国经济和教育较为发达的省份之一。按照国家农村义务教育经费保障新机制的方案，东部地区新机制的改革在中央和地方的分担比例上是很不一样的。江苏省的“新机制”执行方案具体内容如下：

1.免收学杂费的经费补助：江苏省在2006年秋季新学期开始就对农村义务教育阶段学生全部免收学杂费。并规定，经当地县级以上人民政府教育行政部门批准的民办学校就读的义务教育阶段学生也享受相应待遇。免费项目和标准为各省辖市制定的“一费制”文件中的杂费项目（含信息技术费和冬季取暖费）及其标准。实行义务教育免收学杂费后，县（市、区）财政对学校（包括民办学校）安排免收学杂费补助资金。省财政按照基准补助定额和2005年度学生数，并根据各地经济发展和财力状况对部分县（市、区）安排免收学杂费专项补助资金。从2007年起，免收学杂费补助资金和现行财政预算内生均公用经费拨款归并，由县级财政按财政预算内生均公用经费新标准予以安排，并逐步提高学校公用经费保障水平。各级财政安排的免收学杂费补助资金和预算内生均公用经费拨款的支付，均按照国库集中支付有关规定办理。

2.“一免一补资金”：对于免费提供课本所需的资金，经济薄弱地区由省财政全额承担，其他地区由县级财政承担。补助家庭经济困难寄宿生生活费所需资金，由县级财政按每生每年不低于300元标准列入预算。家庭经济困难寄宿生的住宿费由学校负责免除。

3.农村中小学生均公用经费的安排：公用经费省县分担比例根据县经济发展状况而确定，省里制定公用经费基准定额标准并逐年提高，确保提前达到国家规定的要求。各县（市、区）要结合实际，按照不低于省定基准定额和免学杂费前公用经费支出标准的原则，制定本地公用经费拨款标准。省财政按照免收学杂费的补助比例安排对经济薄弱地区的公用经费补助资金，其余部分由县级财政在预算内足额安排。

4.改善经济困难地区办学条件的“六有”、“四配套”工程：近几年，江苏省里的教育重点工程建设（主要指专项拨款）主要有“六有”工程（2004-2005年）（有餐厅、宿舍、床铺、整洁校园、水冲式厕所、冷热饮用水）、义务教育“三新一亮”工程（2006年）（课桌、凳子、讲台三新；电脑亮）、“四室建设”工程（图书、音乐、体育器材、实验）、“四项配套”（包括图书、教学仪器、体育器材、音乐美术器材等）、“校校通网”工程。

5.关于基建与维修资金的问题：现在学校的基本建设资金需要按程序申报，由教育局和财政局组织审查决定是否给予投资。学校的基建主要是修建学生宿舍以及危房改造和小型维修，大型校舍建设需要财政审批。

6.关于收费方面的管理：实行义务教育免收学杂费后，公办学校只能按“一费制”规定收取课本费、作业本费两项代收费项目和寄宿学生住宿费，政府、学校和教职工不得再向学生收取其他应由学校提供的公共性服务费用。民办学校要在现有实际收费水平基础上，按公办学校免收学杂费的标准减收学生学费，不得擅自提高收费标准，不得以任何形式增加学生经济负担。（四）“新机制”实施过程中的问题

根据在湖北、江苏两省的调研，目前“新机制”实施过程中暴露出来的具有共性的问题主要是：

第一，  公用经费以及学杂费减免补助不能够一次到位，或到位周期过长，造成了学校经费运行中的困难。

第二， 农村中小学校的债务问题仍然较为严重，基建投入的问题没有得到彻底解决。另外，贫困寄宿生补助标准较低、教师津补贴等问题也较为突出。

第三， 按照学生人均定额的方式拨付公用经费使一些学生数较少的学校处于不利地位，同时加强预算管理的制度一方面使得资金使用更加规范化，但同时也减少了学校的财政自主性，这两者的均衡是未来制度完善应考虑的问题。

本节将重点分析关于经费及时到位问题的调查发现，其他问题将在第二部分进行更加深入的分析。（五）关于经费及时到位问题的调查

1. 免杂费拨款到位情况

调研中，回答本道问题的农村公立中小学有效样本为163所，占学校总样本的71.2％，缺失值66所，占总样本的28.8%。缺失学校样本中，城市学校21所，农村民办学校4所，这两部分学校占全部缺失学校样本的37.8％，因为市和县直属学校和民办学校不在新机制范围内，故没有免杂费，所以反映在数据中为缺失值。

2007年春季学期，在湖北省，免杂费拨款完全到位（即100％）的学校占有效学校样本的40.4％；不到位的学校样本中，免杂费拨款经费完全没到位的学校占有效样本的4.3％，经费到位在0-50％间的学校占有效样本的22.3％，经费到位在50％-100％之间的学校占有效样本的33％。在江苏省，免杂费拨款完全到位（即100％）的学校占有效学校样本的47.8％；不到位的学校样本中，免杂费拨款经费完全没到位的学校占有效样本的10.1％，经费到位在0－50％间的学校占有效样本的14.5％，经费到位在50％-100％之间的学校占有效样本的27.6％。总体上看，被调查的江苏和湖北两省农村中小学样本中，超过一半的学校在不同程度上存在免杂费拨款经费不到位情况。从学校类型上看，村完全小学免杂费拨款到位情况最差，其次为乡镇属独立初中，相对来说，乡镇中心小学免杂费拨款到位情况最好。

2. 公用经费拨款到位情况

回答本道问题的农村公立中小学有效样本为156所，占学校总样本的68.1％。2007年春季学期，在湖北省，公用经费拨款完全到位（即100％）的学校仅占有效学校样本的23.4％；不到位的学校样本中，公用经费拨款完全没到位的学校占有效样本的8.5％，经费到位在0－50％间的学校占有效样本的22.4％，经费到位在50％－100％之间的学校占有效样本的45.7％。在江苏省，公用经费拨款完全到位（即100％）的学校占有效学校样本的41.9％；不到位的学校样本中，公用经费拨款完全没到位的学校占有效样本的6.5％，经费到位在0－50％之间的学校占有效样本的17.7％，经费到位在50％－100％之间的学校占有效样本的33.9％。总体上看，被调查的江苏和湖北两省农村中小学样本中，超过一半的学校在不同程度上存在公用经费拨款不到位情况。从学校类型上看，村完全小学公用经费拨款到位情况最差，其次为乡镇属独立初中，相对来说，乡镇中心小学公用经费拨款到位情况最好。

3. 贫困寄宿生生活补助经费到位情况

2007年春季学期被调查的学校样本中，有贫困寄宿生生活补助的学校数是62所，而有效学校样本数为57所。其中，贫困寄宿生生活补助经费到位的学校是45所，占全部有效学校样本的81.8％；贫困寄宿生生活补助经费不到位的学校是10所，经费不到位的学校占全部有效学校样本的18.2％。总体上看，2007年春季学期，江苏和湖北两省农村中小学的贫困寄宿生生活补助经费到位情况要比公用经费和免杂费拨款到位情况好很多。（一）样本与数据

本研究主要考察农村公立中小学在农村义务教育经费保障新机制全面实施后的运行状况，因此将研究对象范围限定在农村公办学校。本次调查中的“农村”公办学校一共是166所，其中乡镇中心小学为61所，村小为51所，九年一贯制学校为3所，乡镇属独立初中为51所。本研究界定的“农村中小学”是剔除了“城市或县直小学”和“市、区（县）直属独立初中”后的有效学校样本。这些学校应为严格意义的“农村”学校（即位于县镇以外的农村地区，学生绝大多数为农村户籍）。表1是本次调查的江苏和湖北两省农村中小学学校样本分布情况统计。

表1 学校样本分布

1.乡镇公立中心小学:（1）江苏和湖北两省的乡镇公立中心小学的收入绝大部分来自上级拨款，小部分来自学校的各项事业性收入和社会捐助以及借款等。（2）农村义务教育经费保障机制改革全面实施后，江苏和湖北两省的乡镇公立中心小学的收入来源结构有明显变化。这些变化主要体现在以下几个方面：第一，样本中小学预算内专项基建或者大型维修拨款数有显著增长；第二，乡镇公立中心小学的杂费补助拨款绝对数和相对数都有了大幅增长；第三，乡镇公立中心小学收取的杂费收入绝对数和相对数都有了大幅下降；第四，乡镇公立中心小学的贫困寄宿生生活补助拨款绝对数和相对数都有了大幅增长。

2.村完全小学:（1）江苏和湖北两省的村小的收入也大部分来自上级拨款，小部分来自学校的各项事业性收入和社会捐助以及借款等。此外，村小总收入中的上级拨款收入比例远低于乡镇中心小学的上级拨款收入比例，而村小总收入中的借款收入比例则远高于乡镇中心小学的借款收入比例。（2）农村义务教育经费保障机制改革对江苏和湖北两省的村小收入来源结构变化同样有明显影响。这种影响的积极方面主要表现在村小的杂费补助拨款的绝对数和相对数在改革后都有了大幅增长，村小的公用经费拨款的绝对数和相对数在改革后也有增长。但是，有两个现象值得关注：第一，与乡镇中心小学的情况相反，村小校均专项基建或者大型维修拨款在改革后明显减少（2007年春季学期不到2006年全年的1/4）。第二，村小贫困寄宿生生活补助拨款和杂费收入绝对数和相对数在实施改革后有了大幅下降。村小校均收取的杂费是3248元，表明也有部分村小违背了新机制政策并仍在收取杂费。

与乡镇中心小学的收入总量趋势不同，村小2007年的总收入低于2006年全年水平的一半。这一情况有可能是由于学校资金集中管理的改革制度造成的，即“校财局管”和以学区为核算单位的措施有关。这种较为集中化的管理是否对村小的财务健康状况造成了负面影响，有待进一步审慎研究和分析。

3.乡镇属独立初中:与村小的情况类似，虽然农村初中的杂费补助拨款和公用经费拨款的绝对数和相对数在改革后都有了大幅增长、收取的杂费收入绝对数和相对数在改革后均有了大幅下降，但乡镇属独立初中专项基建或者大型维修拨款明显减少，贫困寄宿生生活补助拨款绝对数和相对数在实施改革后也有所下降。2007年春季学期农村初中校均收取的杂费仍有6314元，表明也有部分农村初中违背了新机制政策并仍在收取杂费。2007年前几个月乡镇独立初中的总收入也低于2006年全年水平的一半。（三）农村中小学支出结构及其变化分析

1.乡镇公立中心小学：样本学校2007年前几个月的校均支出已明显超过2006年全年支出的一半。同时可以看出，江苏和湖北两省的乡镇公立中心小学的主要支出为人员性经费支出，公用经费支出和项目支出也是重要的支出。

2. 村完全小学：（1）江苏和湖北两省的村完全小学的主要支出同样为人员性经费支出，公用经费支出和项目支出也是重要的支出。（2）村完全小学的人员经费支出的绝对数和相对数在改革后有大幅增长。其中，在职人员工资性支出和教师福利（含保险）支出在改革后增长十分明显。（3）村完全小学的公用经费支出的绝对数和相对数在改革后也有大幅增长。其中，教师进修和培训、小型修缮、办公经费在改革后增长同样十分明显。但2007年前几个月村小项目支出的数量不到2006年全年的四分之一。

3. 乡镇属独立初中：（1）江苏和湖北两省的乡镇属独立初中的主要支出为人员性经费支出，其次为公用经费支出，再次为项目支出。（2）乡镇属独立初中的项目支出的绝对数和相对数在改革后有大幅增长。其中，基建支出在改革后增长十分明显。（四）城乡学校的差异与变化

从生均公用经费拨款、生均基建经费拨款、生均公用经费支出、生均基建经费支出、生均设备和设施[②]价值、专任教师生师比、生均图书册数、生均计算机台数这些指标来看，城市小学或县直小学的办学条件和基本建设投入水平远高于乡镇中心小学和村完全小学，而乡镇中心小学的投入水平又明显高于村完全小学。城市小学或县直小学、乡镇中心小学、村完全小学三类学校的办学条件和基本建设投入水平从高到低呈现明显的层次性。在其它指标上，城市小学或县直小学的生均宿舍面积也远远高于乡镇中心小学和村完全小学，但城市小学或县直小学的生均校园面积、生均教室面积、生均运动场地面积、师均办公室面积均明显低于乡镇中心小学和村完全小学。样本中，城市小学或县直小学的生均D级危房面积为0，村完全小学的生均D级危房面积（0.65）远高于乡镇中心小学（0.06）。

市或（区）县直属独立初中在生均公用经费拨款、生均设备和设施价值、专任教师生师比、生均图书册数、生均计算机台数、师均办公室面积上的投入水平高于乡镇属独立初中，但在生均基建经费拨款、生均公用经费支出、生均基建经费支出等其它指标上的投入水平低于乡镇属独立初中。总之，市或（区）县直属独立初中的办学条件和基本建设投入水平并不明显高于乡镇属独立初中。

通过比较湖北和江苏两省农村义务教育阶段样本学校在“新机制”改革前后办学条件和基本建设投入水平[③]上的变化，基本上，乡镇中心小学、村完全小学和乡镇属独立初中三类样本学校2007年前几个月的生均公用经费拨款、生均基建经费拨款、生均公用经费支出、生均基建经费支出均已明显超过2006年全年支出的一半。这种变化反映了湖北和江苏两省农村义务教育阶段学校的办学条件和基本建设投入水平在“新机制”改革后有了明显增长。

从1997年以来湖北和江苏两省样本小学基本建设情况统计来看,我们不难发现1997年以来，政府在义务教育阶段学校办学条件和基本建设上的投入重点是在城市学校，农村学校尤其是村小的办学条件和基本建设投入严重滞后，这与农村中小学的基本建设投资来源结构密切相关。基本上，小学学校自筹经费是最主要的基本建设投资来源渠道，可以说学校是基本建设投资的主体，政府在学校基本建设投资中没有承担起应有的职责。尽管如此，学校基本建设投资来源结构在2003年后仍有一些变化，这些变化主要体现在以下两个方面：第一，城市小学或县直小学、乡镇中心小学学校自筹经费在基本建设总经费中所占比例在2003年后有明显的下降，但村完全小学学校自筹经费所占比例在2003年后却有明显的上升。第二，尽管乡镇政府对乡镇中心小学尤其是村完全小学的基建拨款在2003年后有所下降，但县级政府和县级以上政府对乡镇中心小学和村完全小学的基建拨款在2003年后却有了明显增加。

与小学基本建设投资来源结构类似，初中学校自筹经费也是主要的基本建设投资来源渠道，乡镇属独立初中学校自筹经费在2003年以后有所下降，而县级政府和县级以上政府在2003年以后加大了对乡镇属独立初中的基建拨款力度。

需要说明的是，江苏省和湖北省均在2007年春季学期开始全面实施农村义务教育经费保障机制改革，而学校和学生调查进行的时间是2007年5月下旬（湖北）和6月中旬（江苏），调查收集到的学校收入、支出数据只是改革开始后不到半年的数据。由于本次调查只调查了学校2006年全年的收入来源结构，没有调查学校2006年春季或秋季学期的收入来源结构，故我们只能对学校2007年春季学期和2006年全年的收入、支出结构进行比较。由于2006年全年包括了春季和秋季两个学期，而2007年春季学期只有一个学期，所以这种比较并不能提供精确的结果，严格地说只能作为参考。 （五）“新机制”改革对学生家庭个人教育支出和负担的影响

1．免收杂费的问题

调查样本中所有的公办中小学在2007年春季学期都已经实施了经费保障机制改革，而农村义务教育经费保障机制改革中的一项重要内容就是免除学生的杂费。杂费以及以其他各种名目向学生收取的费用均是学生家庭的直接教育支出。改革的一个重要目的即是减少家庭直接教育支出，降低家庭教育经济负担。按照“新机制”的政策设计，实际上“新机制”实行后学校除部分代收代支项目（如未享受免费教科书的学生的书费），按规定收费的项目将大大减少（调查所在地学校应该只有寄宿学生的住宿费和伙食费），而杂费是明确规定必须取消的。

调查样本中，有19所学校在2007年春季学期还继续收取杂费，占全部农村公立中小学有效调查样本的11.45%。分省来看，湖北省有15所学校在2007年春季学期还继续收取杂费，占全部湖北省农村公立中小学有效调查样本的18.07%；江苏省有4所学校在2007年春季学期还继续收取杂费，占全部江苏省农村公立中小学有效调查样本的4.88%。分学校类型看，乡镇中心小学样本中有9所学校在2007年春季学期还继续收取杂费，占全部乡镇中心小学有效调查样本的14.75%；村小样本中有6所学校在2007年春季学期还继续收取杂费，占全部村小有效调查样本的11.76%；九年一贯制学校只有3所，在2007年春季学期都没有继续收取杂费；乡镇属独立初中样本中有4所学校在2007年春季学期还继续收取杂费，占全部乡镇属独立初中有效调查样本的7.84%。总体上看，初中免杂费的政策执行效果要好于小学。

在农村公办学生有效样本中，交过杂费的有2178人，占全部农村公办有效学生样本的30.5%；不交杂费的有4973人，占全部农村公办有效学生样本的69.5%。在填报了杂费收入的学校，只有一所学校没有学生表示2007年春季学期交过杂费，其余的都有部分学生表示“交过”，有的学校有超过一半的学生表示本学期交过杂费。

对学校各项事业性收入和社会捐助等收入的分析发现，多数学校在实行了“新机制”后，学校各项事业性收入和社会捐助等收入明显减少。这一变化主要是杂费收入大大减少所致。另外“择校费”和“勤工俭学”收入也有明显减少。样本农村初中的“择校费”收入在2007年春季为0（通常秋季学期择校入学、转学较多，但小学数据中春季学期择校费收入并不为0）。但值得注意的是，2007年春季学校的住宿费和伙食费收入超过了2006年全年的一半（学校住宿费按学期收取比较多，而伙食费通常每月数字比较稳定）。

2．贫困寄宿生的生活费：补助标准和需求

本课题的个案研究也专门就寄宿学生的生活费用进行了调查（信息主要由当地教育部门和学校管理人员提供）。调查者认为，由于贫困寄宿生的生活补助全部由县级财政提供，而县级财政基本上是“吃饭财政”，不能拿出更多的钱补助贫困学生，即使杂费和课本费全免，很多贫困家庭的学生也会因生活费无着落而最终辍学。多数相关研究都指出，特别在中西部的广大地区，中小学寄宿生活费用对于农村普通家庭来说是较重的负担，而“两免一补”以及“新机制”提供的贫困寄宿学生生活补助，尽管可以缓解困难家庭入读中小学的困难，但由于额度相对较小，并不能从根本上改变学生寄宿造成农村家庭经济负担较重的局面。在本课题进行补充个案研究的江苏省北部地区，属于东部较不发达地区。课题在个案调查中了解到，很多地方近年来学校布局调整的力度较大（如补充个案调查所在的苏北两县，农村小学从基本每村一校调整为至少三村一校，有一个县接近五村一校），而小学普遍没有寄宿条件。在中西部的很多地区，小学生（主要是高段）寄宿并不罕见。学校布局调整、集中办学也导致小学寄宿生大量增加，不但增加了居民的直接教育支出，也对学校办学条件提出了挑战。 （六）“新机制”对地方义务教育资源配置的影响

1．义务教育经费管理和使用

作为“新机制”试点工作地区，湖北省沙洋县是研究者深入调查的案例县。该县通过统一预算编制、统一科目、统一核算、统一国库集中支付、统一财务管理软件、统一报表的“六统一”，做到了“四直达”，即：预算编制直达学校、财务核算直达学校、资金拨付直达学校和财务监控直达学校，有效防止了资金的挤占、截留和挪用。沙洋县的20所初中和15所中心小学在当地农业银行设立了零余额账户，并与县国库支付网实现连通。每月各学校通过网络申报用款计划，经县教育局汇总审核，县财政局终审，实行国库集中支付。学校作为独立的核算主体，校长对学校财务核算负责。为保证这种新型财务管理制度的实施，沙洋县在去年就已经为所有独立核算包括代理记账的农村中小学统一配置了电脑设备，并安装了“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件。将部门预算制度引入学校财务管理之中，把预算编制、财务核算都直接落实到学校，并在中心学校建立财务核算点，统一管理下属分校点的财务，把中央、省、市、县四级财政的拨付资金都集中在一个专用账户上，从技术上保证了资金直接拨付到校。

在个案调查县，教育预算作为基层教育决策工具和教育财政管理工具的有效性还十分有限。江苏省邳州市在2005年开始试编学校预算，2006年开始正式编制学校预算，2007开始执行学校预算。根据调研结果，学校的预算一般都能执行，总的来说比较规范。而江苏省铜山县的学校都没有预算制度，目前计划从2008年开始实施编制学校预算制度。访谈的教育行政部门的官员认为预算制度的有效性有限，其原因是根据少量的收入做预算，而支出基本都是刚性支出，“没有做预算的必要和意义”。实际上，农村中小学预算是一种年度财务收支计划，而不仅只是体现支出。但是，目前不少校长拿出的预算仅仅是一个简单的支出计划。

2．“新机制”前后的教育经费投入变化

研究者重点调研了江苏省邳州、铜山县在“新机制”前后教育经费投入的变化。其中，邳州是江苏省人口第二大县（近170万）。在“新机制”实行的第一年，预计总教育经费增幅要超过过去几年。原因首先是实行了教师工资新标准，教师收入平均增幅约20%；公用经费的增长“虽然不是特别显著”，但感觉比“以前宽松了许多”。分阶段来看，义务教育经费显著增加，但幼儿园经费有所减少，其他层级教育经费无显著变化。因此今年总教育经费增幅变大主要是由于义务教育经费显著增加。

铜山也是人口大县（约140万），“新机制”实施后教育投入的情况与邳州差不多，总经费有所增长。该县以前偏僻学校的学杂费收不上来，县里需要给予补助，但现在都是上级财政补助，这是“新机制”实施后经费增加的一个重要方面。因此，在铜山县，“新机制”引发的公用经费增加效应并不明显——“生均增加几元”，更多的是资金替代效应。该县05年开始编制公用经费预算，生均约5-10元。学校在很大程度上更加依赖来自学生收费用于公用经费支出。而在“新机制”的免收杂费政策下，现在生均公用经费标准是小学230元/学期，初中350元/学期，出资比例为县级和省级3：7。

在邳州和铜山所在的地区，实行“以县为主”的时间并不长，教育行政部门的干部认为义务教育的经费保障在“新机制”之前“没法谈”，特别是乡镇管理时期，学杂费都被提走（最高比例达70%），相当不规范，教育经费收入无稳定的预期。2004年实施将教师工资纳入县级管理的政策，但是在刚开始实行的时候，存在教师工资标准不统一问题，即农村和县直单位教师工资标准不同，农村较低。2006年在省级政府出台的文件的指导下，实施了“一县一标”，即一县之内的教师工资不论城乡采用同一个标准。

总的来说，从调查个案的情况可以看出，“新机制”实行后，似乎并没有发生上级的义务教育转移支付投入替代了县级资金投入的情况。县级预算内义务教育经费投入有所增加（比如，县级对农村学校基本建设投入大量增加），并开始常规化。

3．预算问题

个案调查所在的江苏省的两县（县级市和区）对农村教师均无特殊补助。农村教师工资（公积金、保险等）与城市同一标准，但从学历和职称层次来说农村教师队伍低于城市。根据访谈，农村教师普遍认为工资以外的其他收入与城市教师差别也不大（不同学段，教师收入有差别），而现实中农村教师流动的主要原因并不是待遇问题，而是城镇从居住条件和城市生活其他方面（如子女入学、生活品质、医疗条件等）来说，都更吸引农村教师。因此在同一工资标准下，“没一个人愿意在农村工作”，农村教师队伍年龄结构不合理，相对来说存在着人员结构老化的问题。

在访谈中了解到，目前公用经费拨款（“新机制”经费）仍是按学生人头划拨。教育行政部门认为这样不利于规模较小的学校（一般是比较薄弱、基础较差的学校）。邳州市计划从明年开始，每校基准拨款15万（60个单位，小学以中心校为单位），剩余部分（超过80%）再按学生人数拨款。

在学校基本建设方面，“新机制”之前学校举债搞建设。现在搞基本建设需要按程序申报，由教育局和财政局组织审查决定是否给予投资。

调查中发现在这两个地区学校分层现象仍然比较明显，“主要是由于地域的和历史的原因”。好的幼儿园、小学、初中在县城里，偏远地区学校在教学条件、教学质量上明显不足，“尤其是师资”，好的教师引进不来，其次是学校的设施和设备。择校现象依然存在（但不允许收择校费了）。

对薄弱学校，邳州市提到明年先以公用经费改革体现倾斜，另外在项目地方配套经费上，给予倾斜。铜山对薄弱学校的倾斜当前主要体现在危房改造和大型修建上。在教师资源配置上没有具体措施。铜山规定新近进入本县教育系统的教师需要在偏远地区工作三年的经历，效果不明显。去偏远地区的教师没有补助，全县同酬，在体制上没有激励教师去偏远地区的政策。三、教育资源分布对教育产出的影响

在义务教育阶段，实现教育公平，进而改善和促进社会公平是最重要的政策目标。对教育公平的深入探讨，不可避免地要涉及到教育过程的产出。本课题对义务教育资源配置的研究也收集了教育产出有关数据，以尝试对我国义务教育阶段教育资源分布对教育产出的影响进行探索性研究。（一）计量模型、样本和数据

本研究将以教育生产函数为研究框架，以学生为分析单位，对数据进行多元线性回归。依据理论模型本研究在进行多元回归时，具体的回归模型如下：

Y=α+β1X1+β2X2+β3X3+ε

Y——教育产出变量

X1——代表学生家庭、父母相关变量矩阵

X2——代表教师特征的变量矩阵

X3——其它学校投入要素的变量矩阵

本研究采用数学标准化考试成绩来度量教育的产出。至于自变量的选取，最常见的方法是集中选取一小部分关键变量，使之能代表投入要素的主要特征。但是限于问卷填写的因素，我们在选取变量还遵循了另外一个标准，就是尽量减少数据的损失，选择填写率较高的问题进行分析。

		自变量名称		计算公式
X1(学生家庭、父母相关变量)	性别	虚拟变量，以女生为参照类
	民族	虚拟变量，以少数民族为参照类
	居住状况	虚拟变量，流动人口为参照类
	是否独身子女	虚拟变量，以非独身子女为参照类
	父母状况	虚拟变量，以父母全不在身边为参照类
	户口	虚拟变量，以农村户口为参照类
	父亲受教育程度	虚拟变量，以未上过小学为参照类
	家庭收入水平	虚拟变量，以是否有电话、电脑分为三类，以没有电话为参照类
	住宿情况	虚拟变量，以未在自己家住宿为参照类
	数学家教情况（八年级）	虚拟变量，以未请家教参照类
X2（数学教师因素）		工作强度		所在学校的周课程节数
		工资水平	实发月工资总额
		津补贴、福利、奖金	相关项目加总
		校外收入	年非学校收入总额
		非学历培训情况	总学分
		学历	虚拟变量，以大专以下为参照类
		职称	虚拟变量，以见一级以下为参照类
		类别	虚拟变量，以非公办教师为参照类
X3（其他学校投入因素）	学校类别	虚拟变量，以乡镇属独立初中为参照类
	学校性质	虚拟变量，以民办为参照类
	抽样班级规模	抽样班级的总人数
	学校规模	学校的总人数
	师生比	教师总数/在校生总数
	所在省份	虚拟变量，以湖北省为参照类
	生均公用经费	总共用经费/总在校生数

下表是对本次调查中四年级和八年级学生成绩进行的分布情况和基本统计描述。随着所选变量的增加，样本量相应减少。因此所选样本成绩的均值也会略有变化。四年级的回归方程在加入生均公用经费之后，村小的样本量减小的比较大，而城市小学的样本数增加的幅度较大。

表3 不同类别学校学生数学成绩的差异

表4 两省份学生数学成绩的差异

从以上两图可以直观地看到，通常认为在资源获得方面处于比较劣势的学校，从教育产出上看，与处于优势的学校存在明显差距。在小学阶段，村小的平均成绩低于乡镇中心小学，而乡镇中心小学的平均成绩又低于城市小学。初中阶段，乡镇初中的平均成绩也明显低于市、县、区直属初中。处在中部地区的湖北省，初中和小学阶段的数学平均测试成绩也明显低于位于东部、经济比较发达的江苏省。

利用计量模型，分别建立回归方程。先取得未加入生均公用经费的回归结果，之后在固定其它变量的基础上加入生均公用经费，将两次的回归结果统一到下表中。

表5 小学四年级回归结果

注：**表示显著性水平为P<0.05

注：**表示显著性水平为P<0.05；自变量加入生均公用经费的回归方程中，因为所有样本数学教师都是公办老师，所以删除数学教师公办老师虚拟变量。

本章使用调查数据，应用教育生产函数，对抽样学生的数学测验成绩与各个投入要素之间的关系进行了实证检验。研究的主要发现包括：

1．有关学生家庭社会经济背景因素

？ 汉族学生相对于少数民族学生成绩较好；独生子女的学生相对于非独生子女的学生来说学习成绩较好；在四年级是否是本地居民对学生的成绩影响并不显著，但是八年级则变得十分显著，这可能与流入地中考的政策有关；

？ 父亲受教育程度对学生的成绩有较大的影响，特别是对于八年级，父亲每多受一级教育都会带来学生成绩的提高；对于四年级学生而言，家庭经济水平对学生的数学成绩有显著影响，但是这种影响在八年级则变得不显著；

？ 对于八年级的学生，是否请数学家教对学生的成绩有正向的影响。

2．教师投入因素

？ 未能发现数学教师的工资、津补贴、福利、奖金以及数学教师的职称和学历对学生的成绩有显著正向影响；数学教师在校外从事家教等兼职性营利活动对学生成绩的影响不显著；

？ 数学教师的非学历培训的学分多少，在四年级的样本来看并不能影响学生的成绩，但是八年级有着显著的正向影响。

3．学校及其他投入要素

？ 不论四年级还是八年级，江苏省的学生成绩显著高于湖北省；

？ 抽样班级总人数对学生的成绩有正向的影响，这可能与质量较好的学校往往班级规模较大有关；

？ 本科以上教师占总教师比和有编制的教师占总教师比总体看来对学生成绩有显著的正向影响；

？ 生均公用经费对四年级的数学成绩影响不显著，但在八年级有显著的正向影响。

由于本研究缺乏有关学生个人特质的重要变量，如学生的能力和学习基础（对初中层次的研究更为重要），研究对学生能力倾向利用简单量表进行了测量，但由于数据和量表本身的质量问题等原因，并没有将测量结果引入生产函数模型。再如，研究收集了不同层次的可能影响教育产出的变量，但数据质量并不如人意。由于多层次线性分析模型（Hierarchical Linear Model）对数据质量的要求较高，本研究只利用OLS方法进行了简单多元线性回归分析。由于数据和研究方法方面的不足，本研究对于教育资源分布对教育产出影响的研究结论的一致性、稳定性并不强（初中和小学阶段及不同模型设定的结果差异较大），因此只是尝试性、探索性的。

2007年春季学期，“农村义务教育经费保障新机制”在全国已全面实施。根据本课题在湖北和江苏两省的调研，有以下发现：

1．“新机制”实施后，学校的收入支出结构有所变化，但不同类型的学校收入支出结构的变化不尽相同。如，乡镇中心小学的预算内专项基建或者大型维修拨款有明显增长，但村完小和初中的有所下降；村小的在职人员工资性支出增长幅度较大，但乡镇中心小学和乡镇初中的该项支出未见明显增长。这些看似不一致的结果有调查数据本身的原因（主要是学校收入支出调查数据缺失值比较多，参与计算的有效样本数量较少）。结合支出来看，乡镇中心小学2007年前几个月的预算内专项基建或者大型维修拨款数量较大，村小和初中数量较小（相对于2006年半年的水平而言）；但支出分析发现，乡镇初中的项目支出特别是基建支出在2007年上半年的几个月有明显增长。这种情况出现的原因和数据有关，即有基建支出的学校（金额比较大）对应的收入项目缺失（也可能是财政拨款还没有在2007年前几个月到位）。这是必须指出的本课题定量调查数据可能存在的问题。

2．尽管不同类型学校收入支出结构的变化不尽一致，但仍存在一些明显的共同点。其中比较重要的是，各类学校杂费补助拨款的绝对数和相对数在改革后都有了大幅增长，收取的杂费收入绝对数和相对数在改革后均有了大幅下降。表明免杂费、补助学校公用经费的政策得到了贯彻，补助公用经费收入在学校总收入中的重要性也在加强（在进行补充个案调查的江苏省北部两县，杂费补助收入都是最重要的来自上级的教育专项补助收入，数量都达到数千万元）。但是，必须指出的是，尽管“新机制”明确要求免除农村学校杂费，但仍有部分学校继续收取杂费（至少是类似杂费的收费），这在学校自填的问卷和学生调查中均可反映出来。

3．虽然仍有部分学校可能存在杂费及杂费以外的不规范收费行为，学校和学生问卷调查及个案研究均能确认，实行“新机制”后，义务教育经费筹集、管理和使用的规范性有所提高。这一点从学校的事业性收入和择校费的减少也可以部分地得到体现。总体上讲，应该说学校对预算外收入的依赖性明显降低，预算内教育经费对学校人员性经费和公用经费的保障程度有所提高。

4．杂费和以其他名义收取的费用减少，以及对寄宿学生进行生活费补助，可以减少家庭直接教育支出，减轻农村家庭特别是贫困家庭的教育经济负担。但对调查样本学校的收入分析发现，学校在2006年和2007年得到的寄宿学生生活补助数量比较小（村小和乡镇初中2007年前几个月得到的寄宿学生生活补助数量小于2006年半年的数量），而调查样本学校收取的住宿费和伙食费有所增长。结合现有的关于寄宿生活费用与生活补助的调查研究可知，在“新机制”实施后农村中小学的寄宿生活费用仍然可能是农村家庭特别是贫困家庭较重的负担。目前寄宿学生的生活补助是由地方财政出资，可能存在投入规模能否满足最低需要，以及投入的稳定性、可持续性的问题。

5．“新机制”的一个重要内容即“免杂费、补助生均公用经费”，在从“两免一补”到“新机制”的改革过程中，是“边免边补，补大于免”（周大平，2006）。尽管有研究指出，免杂费后补助生均公用经费的标准很低，学校维持运转仍然“十分困难”（江西省教育科学研究所课题组，2006），需要指出的是，根据《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的安排，“新机制”改革是分步实施的。《通知》规定到2008年各地农村中小学生均公用经费全部达到省（市、自治区）2005年秋季开学前颁布的生均公用经费基本标准（即“一费制”的收费标准），2009年国家将颁布新的农村中小学公用经费基准定额，2010年起全面实施。在改革前存在违规收费的情况下，改革后一两年，如果杜绝违规收费，并只按“一费制”标准补助公用经费，生均公用经费收入下降不可避免。但根据课题组的调查，事实上在中央颁布新的公用经费基准定额之前，从2006年至今很多地方的公用经费补助水平就已经有较大提高。在湖北和江苏两省的学校调查发现，2007年前半年（多数地区的数据只是前5个月或4个月的），农村中小学得到的公用经费补助已经普遍大大超过2006年全年数的一半。个案调查和访谈中，也发现多数地方的教育行政部门和学校对“新机制”解决公用经费不足的问题表示振奋和满意，对国家即将出台的新的公用经费基准定额（将明显高于目前多数地区的补助标准）乐观期待，显示了“新机制”在解决农村中小学公用经费方面的突出作用。

6．“新机制”的另外一项内容是“建立农村中小学校舍维修改造投入的长效机制”，目前的措施是在财政预算内安排一定量的农村中小学校舍维修改造资金（中西部地区由中央和地方共担）。在课题调查中发现，目前学校得到的基本建设经费（包含校舍维修改造资金）及学校的基本建设支出数量很少。另外需要指出的是，学校调查中发现2007年前半年基本建设和大型维修拨款占乡镇公立中心小学、村完小、乡镇初中的收入比例分别为6.05%、1.01%和2.53%，这一比例明显过低。调查中也发现义务教育学校办学条件仍然高度不均衡，学校基本建设经费的长效保障机制实际并未确立（“新机制”只是试图建立农村校舍维修改造的经费保障机制）。在很多地区，基层政府（县级）需要负担一定比例或全部的寄宿学生的生活补助费用和校舍维修改造资金，资金供给的充足性和稳定性可能难以保证。

7．“新机制”的第四项内容是“巩固和完善农村中小学教师工资按时足额发放的经费保障机制”。实际上，自全面实施“以县为主”改革，我国农村义务教育的人员性经费（主要是教师工资）的保障程度大大提高，大范围、长时间拖欠教师工资的现象已经基本绝迹。近几年关于义务教育经费保障的研究，已鲜有认为教师工资的足额及时发放仍然存在重大问题者。但有的调查研究指出，在教师工资实行“县级统筹”之后，农村中小学教师收入面临下降的局面。一是由于县级财力不足，保障不力，一些地方性补贴转嫁给了学校；二是因为教师的许多岗位津贴，如班主任津贴、超课时津贴、考核奖励等原在学校公用经费中违规发放的福利，在实行预算管理的新机制下都将面临取消。初步统计仅此两项每月即减少农村教师收入约200-300元（江西省教育科学研究所课题组，2006）。课题组2007年5-8月在湖北省的调研中也发现部分地区出现了类似情况，但课题组成员参与的在西部地区的个案调查普遍反映改革后人员性经费保障程度亦有所提高，教师工资水平并无下降。在江苏省的个案调查所在地区2007年教师工资普调，在个案调查所在的两个县（县级市和区），教师工资本年提高的幅度超过20%，因此也不低于改革前水平。教师工资收入来源的规范程度的提高在全国多数地区应该是显而易见。

8．课题的个案研究发现，“新机制”实行后，农村义务教育教育投入总量有所增加。比较重要的变化是县级预算内义务教育经费投入（包括对农村的义务教育经费投入）有所增加。并未发现有上级的义务教育转移支付投入替代了县级资金投入的情况。另外，县级的义务教育经费投入开始常规化，比如有的县新设了预算内的学校维修改造资金。这均是比较好的变化。

9．但研究发现“新机制”改革的实施对地方教育资源配置行为的影响可能不大。“新机制”是对农村义务教育的投入保障政策，对农村义务教育进行大规模的政府间转移支付必将缩小义务教育城乡差距，改善教育公平状况。但研究发现，目前义务教育不均衡状况的彻底改观仍然有待时日。特别是城乡学校在办学基本条件、师资配备等方面的差距，在此两项均由地方政府主导投入的情况下（基本建设的投入保障机制实际并未建立），城乡之间、地区之间，甚至农村的乡镇中心小学和村小之间的差距依然存在，并未看到趋势扭转的明显迹象。

   10. 本课题对义务教育资源配置的研究也收集了教育产出有关数据，尝试了利用教育生产函数方法对我国义务教育阶段教育资源分布对教育产出的影响进行探索性研究。对于学校投入变量、教育资源要素对教育产出的影响，由于数据和研究方法方面的不足，本研究对于教育资源分布对教育产出影响的研究结论的一致性、稳定性并不强（初中和小学阶段及不同模型设定的结果差异较大），因此只是尝试性、探索性的。这方面的研究还有待改进及进一步深入。

[1] JB Tilak. Public Subsidies in Education in India. Economic and Political Weekly. January 24, 2006

[2] 北京市教委（2004）.北京市2004年义务教育教学质量报告[EB/OL].2004，http://www.eps.bnu.cn/eps/Article/Class3/Class17/200512/1654.html.

[3] 付耀胜，刘胜华（2006）.构建农村义务教育经费保障新机制的思考[J].教育财会研究，2006，（4）：38-41.

[4] 国家教育发展研究中心（1995）.学习质量和基本标准[M]. 广西：广西教育出版社，1995，60-76.

[5] 湖南省教育厅、妇联联合调研组（宋裕国等，2007）.对特困农户子女就学问题的调研与思考 [J].湖南教育，2007，（8）：6-8.

[6] 华灵燕（2007）.农村中小学布局调整的动因、困难及对策——基于湖北钟祥市、沙洋县的调查分析 [J].长沙师范专科学校学报，2007，（1）（Vol.71, No.1）：34-37、71.

[7] 蒋鸣和（2000）.教育成本分析[M]. 北京:高等教育出版社，2000.23

[8] 江西省教育科学研究所课题组（2006）.农村义务教育经费保障机制改革中若干问题的思考”（课题负责人蒋有慧）[J].江西教育科研，2006，（10）：20-25.

[9] 王蓉（2003）.中国中央政府与农村义务教育财政，内部工作报告.

[10] 王蓉（2003）.义务教育投入不公平性研究[J].经济学季刊，2003，(1).

[11] 薛海平，闵维方（2007）.中国西部教育生产函数研究.草稿.待发表.

[12] 周大平（2006）.新机制在实施中走向完善[J].教育双周刊，2006，（7）：22-26.本注释引用部分是对教育部财务司副司长田祖荫的采访。

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[①] 课题组成员包括：王蓉、郭建如、丁延庆、薛海平、杨建芳、周娟、刘积亮等。王蓉，北京大学中国教育财政科学研究所所长、副教授；郭建如，北京大学教育学院副教授；丁延庆，北京大学教育学院讲师；薛海平，北京大学教育学院博士研究生；杨建芳，北京大学中国教育财政科学研究所博士后；周娟，北京大学中国教育财政科学研究所科研助理；刘积亮，北京大学教育学院06级硕士研究生。

[②] 设备和设施包括：计算机、实验仪器、图书、体育器材、空调、教室课桌椅、小汽车、客车等。

[③] 江苏省和湖北省均在2007年春季学期开始全面实施农村义务教育经费保障机制改革，而学校调查进行的时间是2007年5月下旬（湖北）和六月中旬（江苏），调查收集到的学校收入、支出数据只是在此之间不到半年的数据。由于本次调查只调查了学校2006年全年的收入来源结构，没有调查学校2006年春季或秋季学期的收入来源结构，故只能对学校的2007年春季学期和2006年全年的收入、支出结构进行比较。由于2006年全年包括了春季和秋季两个学期，而2007年春季学期只有一个学期，这种比较并不能提供精确的结果，严格地说只能作为参考。