摘要：

关键词：

一、引 言

近三十年来，教育系统的工资水平在国民经济各行业中一直排名靠后。1978年教育文化系统职工的平均工资在国民经济十二大行业中位居倒数第一，之后多年都在倒数第一和倒数第三之间徘徊。^[1]根据京津陕皖等十一省市调查数据，1988年教育系统职工平均工资与全民所有制职工平均工资的差距大体在150元以上。^[2] 1990-1999年间，在15个社会行业中教育系统平均工资一直处于第十至第十三之间，并且在大多数年份教育系统平均工资都达不到社会平均工资水平。^[3]根据国家统计局统计数据，^[4]2001-2006年教育系统平均工资都超过了社会平均工资水平，但是在国民经济各行业排名中依然比较靠后，2001-2002年教育系统在15个行业中都排在第九，2003-2006年在19个行业中排在第十一或第十二。

关于教师收入的重要性，在联合国于1966年召开的关于教师地位的政府间专门会议上通过的《联合国教科文组织关于教师地位的建议书》就指出，在影响教师社会地位的众多因素中，教师薪水是极为重要的一项，因为当今世界对一个职业社会地位的评价基本上取决于其所处的经济地位。

我国在立法方面对教师待遇有着明文规定。自1994年1月1日起施行的《教师法》第25条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”第26条规定“中小学教师和职业学校教师享受教龄津贴和其他津贴”。新修订的自2006年9月1日起施行的《义务教育法》第31条规定：“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”从《教师法》规定的“应当不低于或者高于”，到《义务教育法》规定的“应当不低于”，意在保障义务教育教师的工资水平，避免由于高校教师平均工资水平较高而掩盖中小学教师工资较低的情况。

然而，《教师法》与《义务教育法》关于教师与公务员之间的工资水平比较在以下两个方面是不明确的。

首先，比较的内容不明确，用于比较的“工资水平”是指基本工资还是指工资总额是不清楚的。自2006年1月1日起施行的《公务员法》第74条规定：“公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。”依据此条法律规定，除基本工资之外，津贴、补贴和奖金都属于公务员工资的组成部分。那么，是否可以由此推理，在教师与公务员之间进行比较的“工资水平”也应该包括基本工资、津贴、补贴和奖金等部分呢？

其次，比较的人员群体不明确，即在哪些教师与哪些公务员之间进行比较是不明确的。《公务员法》第19条规定“公务员的职务应当对应相应的级别”与“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据”。第73条规定：“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。”然而，教师属于事业单位人员，有专业技术等级而无行政级别，1993-2006年间实行专业技术职务等级工资制，2006年工资改革以后实行（专业技术）岗位绩效工资制。也就是说，教师与公务员分别对应于两个不同的职务等级序列，教师的哪一级专业技术岗位适于与公务员的哪一个行政级别进行比较在法律上是没有依据的。假如不考虑教师与公务员之间的级别比较，“平均工资水平”是指一个地区的教师人均工资与当地公务员人均工资进行比较，那么，由于教师与公务员之间人员结构的差异，将会导致这种人均水平的工资比较对具体的特定的教师个人而言没有实际意义，这种法律规定对教师待遇也就起不到有效的保障作用。

以上两个不明确之处为认识教师与公务员之间的收入差距造成了困难，也为衡量教师工资水平“应当不低于”公务员这一目标是否实现带来了困难。

由于客观上存在的教师与公务员收入比较的困难，以及数据收集的不易，所以尚未有文献对教师与公务员进行系统的收入比较研究。本研究利用我国28个省83个县（市、区）的义务教育教师和公务员收入数据，把总收入划分为基本工资与津补贴两部分，从收入结构的角度考察了当前义务教育教师与公务员之间的收入差距。

本文结构安排如下：第二节对本研究所用数据做了详细说明，第三、四、五节分别考察了全国、分地区、分省的义务教育教师与公务员收入差距，第六节初步分析了2006年的工资改革对义务教育教师与公务员收入差距的影响，第七节对义务教育教师与公务员的津补贴差异进行了纵向分析，第八节做了本文总结并指出了本研究的不足之处。

二、数据说明

本研究所用数据基于2007年对全国各省义务教育教师与公务员收入情况进行的一次调查，这次调查在每个省的高、中、低三个不同经济发展水平县（市、区）收集了各职级教师和公务员的月收入数据。[①]其中，教师职级包括初中高级、一级、二级、三级与小学高级、一级、二级、三级，公务员级别包括正处级、副处级、正科级、副科级、科员和办事员。对于每个职级的教师和公务员，分别选取了工龄处于平均水平人员的月收入数据。因为除了与工龄有关的那部分工资以外，同一职级教师的工资是一样的，所以各职级的工龄处于平均水平教师的月收入大致上相当于该职级教师的平均收入；公务员的情况也是如此。月收入数据包括总收入、基本工资、津补贴，其中总收入是基本工资与津补贴之和。由于个别省份数据缺失或数据存在错误，最后能够利用的数据仅有28个省（北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏和新疆）83个县（市、区）。

需要说明的是，此次义务教育教师与公务员收入情况调查不是随机抽样，因此，本研究是在不考虑各地教师和公务员实际人员规模的情况下，对教师和公务员的月收入标准进行的比较分析。

还有一点需要说明，此次调查未能采集教师和公务员除收入和职级之外的其他信息，因此，本研究是在未控制学历和工作表现等因素的情况下，对教师和公务员月收入差距进行的现状分析。

由于多数地区没有小学三级教师，初中三级教师与办事员、副处级、正处级等公务员数据缺失比较严重，所以本文的研究对象未包含小学三级和初中三级教师以及办事员、副处级和正处级公务员。具体而言，本文的研究对象包括初中高级、一级和二级教师，小学高级、一级和二级教师，以及正科级、副科级和科员公务员。

三、全国情况

全国平均而言，公务员的津补贴高于教师津补贴，基本工资和总收入的比较结果则取决于公务员的职务级别和教师的职称等级。

表1  全国义务教育教师与公务员月收入差距（单位：元/月）

注：1. 收入差距为公务员收入与教师收入之差，例如，表中左上角的2899元/月，表示正科级公务员总收入减去初中高级教师总收入之差的（全国）最大值为2899元/月。

2. 表中的平均值是公务员收入与教师收入之差的（全国）算术平均值。

如表1所示，除了科员公务员津补贴比初中高级教师仅低了33元/月之外，各职级公务员津补贴都高于教师津补贴，其中，正科级公务员与小学二级教师的津补贴差额最大，前者比后者高447元/月。公务员职级越高，其津补贴就越高，比教师津补贴高出得也就越多。例如，与初中一级教师津补贴相比，正科级、副科级和科员公务员的津补贴分别高出了305元/月、174元/月和74元/月。

基本工资的比较结果取决于公务员和教师的职级。副高级教师基本工资远远高于正科级及以下级别公务员，比正科级、副科级和科员公务员分别高出了429元/月、638元/月和816元/月。中级教师基本工资与正科级公务员相近，但高于副科级和科员公务员。例如，初中一级教师基本工资比正科级公务员低6元/月，但比副科级高203元/月，比科员高373元/月。至于初级教师，初中二级和小学一级教师的基本工资低于正科级和副科级公务员，但高于科员公务员，介于副科级和科员之间；而小学二级教师的基本工资比所有级别公务员都要低。

总收入是基本工资与津补贴之和。受基本工资的影响，总收入的比较结果也取决于公务员和教师的职级。副高级教师的总收入仍然高于正科级、副科级和科员公务员，分别高出230元/月、564元/月和849元/月。中级教师的总收入低于正科级公务员，但高于副科级和科员公务员，在数额上接近于副科级公务员。例如，初中一级教师的总收入比正科级公务员低311元/月，但比副科级高29元/月，比科员高299元/月。初级教师的总收入比所有级别公务员都要低。可见，由于公务员的津补贴高于教师，所以相对于基本工资的比较结果而言，教师的总收入与公务员相比就下降了一个档次。虽然副高级教师的总收入仍然高于正科级及以下级别公务员，但是，中级教师已经低于正科级公务员，变为接近于副科级公务员，且所有级别的初级教师都低于科员公务员。

四、分地区情况

分地区来看，东部地区的教师与公务员收入差距明显不同于中、西部地区。[②]（具体数字详见表2）

首先，津补贴差距不同。在东部地区，各职级公务员的津补贴都比教师高。例如，正科级公务员的津补贴比初中高级教师高494元/月，比小学二级教师高916元/月；甚至科员公务员的津补贴都比初中高级教师高68元/月，比小学二级教师高516元/月。而在中、西部地区，正科级公务员的津补贴比所有教师都高；副科级公务员的津补贴比中级和初级教师高，但是低于副高级教师；科员公务员的津补贴低于副高级和中级教师，但是比初级教师高。从数额上看，中、西部地区副高级教师津补贴都比较接近于正科级公务员，中部地区的中级教师津补贴接近于科员公务员，西部地区的中级教师津补贴接近于副科级公务员。

其次，总收入差距也不同。在东部地区，正科级公务员总收入高于所有教师；副科级公务员总收入高于中级和初级教师，但低于副高级教师；科员公务员的总收入高于初级教师，但低于副高级和中级教师。在中、西部地区，正科级公务员总收入高于中级和初级教师，但低于副高级教师；副科级公务员的总收入高于初级教师，但低于副高级和中级教师；科员公务员的总收入仅高于小学二级教师。

表2  东、中、西部地区义务教育教师与公务员月收入差距（单位：元/月）

注：收入差距为公务员收入与教师收入之差的（各地区）算术平均值。

五、分省情况

为了观察分省情况，对各职级教师与公务员分省的收入差距分别作图，每个省的数据都是该省高、中、低三个（浙江为两个）不同经济发展水平县（市、区）相应职级公务员与教师收入之差的算术平均值。限于篇幅，在此仅给出了初中一级教师与正科级公务员、小学高级教师与副科级公务员的收入差距图（图1和2）。

观察这些收入差距图可以发现，教师与公务员的基本工资差距在各省之间相差不大，在图上显示出基本工资差距线在一个不大的范围内上下起伏；然而，教师与公务员的津补贴差距和总收入差距在各省之间却存在巨大悬殊。

表3  义务教育教师与公务员月收入差距的省际总落差（单位：元/月）

注：省际总落差是根据各省不同经济发展水平县（市、区）相应级别公务员与教师收入之差的算术平均值，通过计算其最大值与最小值之差所得。

如表3所示，中级和初级教师与公务员基本工资差距的省际总落差约在400-600元/月之间，副高级教师与公务员基本工资差距的省际总落差则比较大。实际上，副高级教师的情况是上海市经济发展水平高的区副高级教师基本工资水平异常高引起的，如果剔出上海市，那么副高级教师与公务员基本工资差距的省际总落差就在500-700元/月之间了。

从收入差距图上可以看出，上海、北京、江苏、广东、海南、浙江和重庆等7个省份的教师与公务员津补贴差距比较大，特别是上海、北京和江苏非常大；而其他省份的教师与公务员津补贴差距则都比较小。教师与公务员的总收入差距是由基本工资差距和津补贴差距共同造成的。在大多数情况下，上海、北京、江苏、广东、海南、浙江和重庆等7个省份的教师与公务员津补贴差距比基本工资差距大，津补贴差距是影响总收入差距的主要因素；对于其他21个省份而言，基本工资差距比津补贴差距大，影响教师与公务员总收入差距的主要因素是基本工资差距，而不是津补贴差距。

六、2006年工资改革的影响

如果希望从实证角度分析2006年启动的工资改革对义务教育教师与公务员的收入差距产生了怎样的影响，就需要考察教师与公务员收入差距在改革前后的变化，从而需要收集此次工资改革之前和之后的教师和公务员收入数据。然而，本研究所用数据都是2007年某一时点上的数据，对于特定的县（市、区），要么是工资改革之后的数据，要么是尚未工资改革的数据，而不是改革前后之数据皆有。不过，数据显示已实行工资改革的县（市、区）并没有聚集性，既没有集中于经济发达地区，也没有集中于经济不发达地区，因此，把已工资改革地区的教师与公务员收入差距与尚未工资改革的地区进行比较，还是能够大致反映出2006年工资改革对教师与公务员收入差距的一些影响的。

2006年启动的工资改革尚在进行当中，表4中的已工改地区也仅是完成了基本工资改革，津补贴还是沿用以前的政策，因此，本节主要观察基本工资差距的变化。

如表4所示，与未工改地区相比，已工改地区副高级和中级教师与公务员的基本工资差距下降了，这表明在此次工资改革中副高级和中级教师基本工资的提高幅度相对较大，大于公务员基本工资的提高幅度。具体而言，与工资改革之前相比，改革后副高级教师的基本工资比公务员高得更多了，中级教师的基本工资由低于正科级公务员变为不低于甚至高于正科级公务员，并且比副科级和科员公务员高得更多了。例如，工资改革之前和之后，初中高级教师基本工资比正科级公务员分别高248.8元/月和469.2元/月；工资改革之前初中一级（小学高级）教师基本工资比正科级公务员低45.2元/月（41.2元/月），而工资改革之后变为比正科级公务员高0.4元/月（29.9元/月）。

然而，初级教师与公务员的基本工资差距并未缩小，甚至还增大了。具体而言，与工资改革之前相比，初中二级和小学一级教师的基本工资比正科级和副科级公务员低得更多了，但是却比科员公务员高得更多了；小学二级教师与公务员的基本工资差距则是增大了，其基本工资比正科级、副科级和科员公务员都低得更多了。

由于津补贴改革尚未到位，所以这次工资改革对教师与公务员总收入差距的影响目前还是未知的。随着工资改革的推进，教师与公务员的收入差距将会发生怎样的变化还需要拭目以待。

表4  2006年工资改革对义务教育教师与公务员月收入差距的影响（单位：元/月）

注：收入差距为公务员收入与教师收入之差的（各地区）算术平均值。

七、津补贴差距纵向分析

从前文的分析可以看出，对于教师与公务员的收入差距，津补贴扮演着重要角色，因此有必要对津补贴进行更为深入的分析。本节对津补贴进行纵向分解，考察教师与公务员津补贴差距的纵向结构。

目前，对于津补贴项目及其标准，出台政策的政府不一定负责提供相关资金。一个津补贴政策出台之后，可能有以下几种资金提供方式：出台政策的政府提供全部资金；出台政策的政府提供一部分资金，其余部分由各地方政府筹措；出台政策的政府负责某些地区的津补贴资金，其他地区的津补贴资金则由当地政府筹措；出台政策的政府不提供资金，所需资金完全由各地方政府筹措；出台政策的政府不提供资金，所需资金由各机关单位自行解决。

本研究所用数据关于津补贴项目的政策出台政府与资金来源的信息是不完全的，在83个县（市、区）中仅有37个提供了津补贴政策出台政府的信息，（几乎）所有县（市、区）都缺乏津补贴资金来源信息，因此，本节仅从政策出台的角度做津补贴纵向分析。表5和表6中的各级津补贴是指相应级别政府出台的教师与公务员每月津补贴标准，并不代表由哪级政府提供了教师与公务员津补贴资金，也不代表依据哪级政府出台的津补贴政策所发放的教师津补贴总额与公务员津补贴总额。

如表5所示，教师和公务员津补贴标准的纵向结构是相似的，都是省级津补贴所占比例最高，其次是县级津补贴，再次是地级津补贴，中央津补贴所占比例最低。教师的省级津补贴所占比例约为50%，省级与县级津补贴之和约占70%；公务员的省级津补贴所占比例在55%以上，省级与县级津补贴之和所占比例接近80%。由此可见，对教师和公务员而言，省级津补贴政策的影响都是最大的；在各级政府出台的津补贴政策中，省级与县级津补贴政策的影响占据了主导地位。

如表6所示，对于不同级别政府出台的津补贴标准，教师与公务员的津补贴差距是不同的。在多数情况下，教师的中央津补贴高于公务员，但高出的额度不大。例如，副高级和中级教师的中央津补贴高于正科级及以下公务员；初级教师的中央津补贴虽然低于正科级和副科级公务员，但高于或不低于科员公务员。各职级教师的县级津补贴都远远低于公务员。至于省级和地级津补贴，除了科员公务员的省级津补贴低于初中高级教师、地级津补贴低于初中高级和一级教师，以及副科级公务员的地级津补贴低于初中高级教师之外，在其他情况下公务员的省级和地级津补贴都远远高于教师。

由此可见，只有中央津补贴政策是向教师倾斜的，省级、地级和县级津补贴政策则都是向公务员倾斜的，其中县级津补贴政策对公务员的倾斜力度最大。实际上，即使省级、地级和县级津补贴政策本身没有向公务员倾斜，也可能由于教师津补贴资金不到位，而导致教师的相应津补贴低于公务员。此外，虽然中央津补贴政策向教师倾斜，但是由于中央津补贴在教师津补贴和公务员津补贴中所占比例都很低，不超过10%，所以这种政策倾斜对教师与公务员津补贴差距的影响就很小，在消弭二者津补贴差距方面所发挥的作用也是微小的。

表5  各级政府出台的津补贴标准在津补贴合计中所占百分比（%）

注：表中比例是根据37个县相应津补贴标准之和计算而得。

表6  义务教育教师与公务员津补贴差距的纵向结构（单位：元/月）

注：表中数字是对37个县公务员与教师相应津补贴标准之差求和而得。

八、结语

本研究从教师工资“应当不低于”公务员工资这一法律规定出发，从收入结构的角度考察了义务教育教师与公务员的收入差距，重要的发现包括：（1）公务员的津补贴高于教师津补贴；（2）教师与公务员的基本工资差距在各省之间相差不大，但是，津补贴差距和总收入差距存在巨大悬殊；（3）2006年工资改革之后，与公务员相比，副高级和中级教师基本工资提高幅度相对较大，基本工资水平已经超过了正科级及以下公务员；但是初级教师的基本工资提高幅度相对较小，不但基本工资水平仍然低于公务员，而且与公务员的基本工资差距变得更大了；（4）教师和公务员津补贴标准的纵向结构是相似的，在各级政府出台的津补贴政策中，省级与县级津补贴政策对教师和公务员津补贴的影响都占据了主导地位；只有中央津补贴政策是向教师倾斜的，但这种政策倾斜对教师与公务员津补贴差距的影响很小。

本研究所用数据决定了本研究存在的不足之处。本研究是在未控制学历和工作表现等因素的情况下，对教师和公务员月收入差距进行的现状分析，因此，本研究未能针对教师和公务员的诸多相关因素，解释收入差异是由哪些因素分别在何种程度上导致的，也未能论证教师与公务员的收入差距保持在何种程度上才是合理的。

由于本文引言中谈到的法律规定不明确之处，本研究未能说明当前的教师与公务员收入差距距离法律规定的“应当不低于”这一目标还有多远。

参考文献:

[1] 孙喜亭. 教育原理[M]. 北京：北京师范大学出版社，1993.

[2] 朱永新.“老九”咏叹调[A]. 朱永新. 困境与超越——教育问题分析[M]. 北京：人民教育出版社，2004.

[3] 陈赟. 20世纪90年代教师工资问题研究[J]. 清华大学教育研究，2003，24(1)：92-96.

[4] 国家统计局. 中国统计年鉴[Z]. 北京：中国统计出版社，2002-2007.

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[①] 浙江省只收集了高、低两个不同经济发展水平县（市、区）的数据。

[②] 东、中、西部地区包括的省份如下：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南，中部地区包括吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖南和湖北，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏和新疆。