摘要：
关键词：
一、教育行政管理与教师激励机制
多数实证研究都支持教师激励机制对于教育绩效的积极作用。[①] “奖勤罚懒、奖优罚劣”制度是激励教师努力的基本方式。尽管这对于教育管理者来说是一个普遍接受的道理，但是在现实中仍然有大量的学校处于“干好干坏一个样”、甚至“教学业绩不如社会关系管用”的状态。我们在西部甲省农村20个县的调查发现，不仅县与县之间教师管理状况存在很大差异，而且一县之内也可能既有严格管理、重奖重罚的乡镇学区，也有统考不严、奖罚不明、甚至连考勤也不抓的乡镇学区。如何解释农村基层教育管理中存在如此不同的激励机制？什么样的环境下乡镇教育管理者会更积极地实施对学校和教师的激励？影响基层管理者采取不同激励制度的因素是什么？
许多文献分析了教师激励机制存在的决定因素。巴罗（Ballou）[7]的分析表明，在美国的公立学校中（1993年），大概有13％的学区使用了对教师的物质奖励。同时，美国的私立学校远比公立学校更为广泛应用教师激励计划，也更倾向于解雇不称职的教师。[8][②]为什么公立学校的激励体制比较弱化？汉纳谢克（Hanushek）[10][11]指出，学校没有采取有效的教师激励机制，并非由于学校没有意识到激励的重要性，而是因为缺乏外部的竞争压力。要解释学校外部竞争压力的差异，就需要更为深入地理解学校所处的社会结构特点。楚布和莫（Chubb，Moe）[12]详细地对比了美国公立和私立学校的外部政治、社会组织环境，研究结果表明学校的外部环境会对学校的管理体制产生重要的影响，这是私立学校更为有效率的原因。波葛斯基（Podgursky）[13]通过对美国公立、私立和特许公立学校的对比，指出在放松管制和分权的体制之下，市场竞争会促使学校采取灵活的教师激励机制和聘用机制[③]。本文的研究则结合中国西部农村社会现实，揭示学校与地方行政部门之间的关系，及其所产生的影响。研究发现，乡镇基层人事权力结构影响了教育管理者采取什么样的措施来激励乡村学校和教师。
在中国西部农村教育体制之中，学校和教师的管理依然带有浓厚的行政色彩。择校竞争和家长的意见尚难以对学校形成足够压力。教师的流动或配置主要由行政机构、而不是人才市场来决定；教师长期收入（职称级别）和短期收入（奖金）的确定，也依靠上级行政管理者的评判决策。正是地方行政部门对教育资源支配权有着不同的划分，决定了基层教育管理者处于不同的环境，进而影响其管理策略以及最终的教学成绩。行政支配权之中的人事支配权在基层管理中极为关键。换句话说，制定并执行教师激励制度的管理者必须具有一定程度的师资配置权力。在现行体制下，要达到这个目的并不容易，因为这会相应地削弱行政部门的实际权力。
本文的研究视角强调需要先了解农村教育人事管理体制内的权力配置结构与运行逻辑，才能深入解释教师激励机制与教育绩效的差异。目前国内关于县级或乡镇教育管理体制的研究多为个案类研究。吕丽艳[15]在东北某县的调查和张新平[16]对湖北某县的深入研究,都对农村现行教育管理体制进行了具体的分析,他们描述了农村基层教育管理权力在县政府、教育局、乡镇政府中间争夺不清并阻碍教育发展的典型个案。葛新斌[17]在珠江三角洲的调查研究揭示了县乡两级政府对教育系统的人事控制及政府行政权力对学校管理的诸多影响，提出政府应当转变职能给学校更多自主管理权。尽管这些研究与本文的主张有许多相近之处，但是既有的研究均没有对基层教育体制进行系统的抽样调查和测度比较。在国际学术文献中，目前也尚无专门针对中国义务教育人事体制的实证研究。
本文试图在西部甲省20个县50 个乡镇的调查基础上，描述县乡两级教育人事管理体制的指标特征，揭示人事权力配置与教师激励机制之间的关系，同时对不同类型的人事权力结构与学生成绩间关系进行横向比较。根据我们对调查数据和访谈资料的统计分析，本文选取了几个指标来描述农村基层教育人事权力配置与教师激励方式：学区校长由谁选拔任命；学区内调动由谁批准；中级职称的评聘原则；学区组织的小学统考频率；与教师工作业绩挂钩的奖惩强度等等。除特别注明，本文表中数据均指2005年的情况，数据来源为作者根据调查数据整理。
二、基层教育人事管理权力配置的不同类型
在农村教育“分级管理”时期[④]，乡镇分管教育的职能部门是乡镇教委或教育辅导站，其工作受乡镇政府和县教育局的双重领导。甲省的乡镇教委在实行“以县为主”后逐步撤消，大部分转变为学区或将管理职能合并到乡镇中心学校中。为叙述简便，本文统一称乡镇教育主管机构为“学区”，其主管领导则为“学区校长”，尽管在不同的地区或时期，“学区校长”可能是乡镇教委副主任、乡镇辅导站站长、学区校长、乡镇中心小学校长或乡镇初中校长等等。[⑤]
我们将乡镇学区人事体制分成学区及学区以内两个层次，即学区校长的任命权与学区校长自身的人事控制权两个层次，后者又包括乡镇中心小学校长（或副校长、教导主任）和村小校长的任命权、教师在学区内调动的决定权、教师在学区内分配的决定权等。本文为简化起见，仅仅重点考察教师在学区内调动的决定权。两个层面的权力之间有密切的关联，进而组成了不同的人事权力结构。例如，由乡镇政府推荐任命学区校长的学区，基本上也是由乡镇政府任命村小校长及批准调动和分配教师；由县委组织部任命的学区校长的学区中，大约3/4的学区内教师分配都是县教育局直接决定的；而对于教育局任命学区校长的学区，学区校长的人事权力就呈现出多种情况：学区校长既可能充分掌握了学区内的人事决定权，也可能几乎没有任何决定权。为了探讨各种权力配置与教育管理模式之间的关系，我们按照不同的人事权力配置对50个样本学区进行分组，以尽量明确基层学区人事体制的基本类型。
表1中按照四种不同的分组方法，对学区的人事体制进行分类。按学区校长的任命权对学区分组时（见“分组一”），50个学区可以大致被分为四种类型。其中，最多的一组是由“教育局推荐教育局任命”的学区，实际上这一组学区的学区内人事权力配置尚存在较大差异。按照学区内教师调动权进行分组（见“分组二”），则可以将样本学区分成五种类型，各个类型的数量分布相对比较平衡。总体上，学区内的教师调动权主要掌握在学区校长或者乡镇政府手中。
如果同时按学区校长任命权和学区内教师调动权两项权力的组合对学区分组，两项权力组合下有14种不同类型的学区。本文将14种学区合并为五个基本类型，合并的原则还是从对学区校长的控制权和学区校长自身的控制权两个层次来考虑，其名称大致概括了这一类学区的人事权力配置特点，这一分组方式在表1中称为“分组三”， 其五个基本类型的具体定义见表2。类似地，如果按任命学区校长和任命村小校长这两项权力的组合对学区分组，在表1中称为“分组四”，也可以得到与表2相似的五种基本类型，并且其对于学区教师激励机制的影响也大致一样，篇幅所限本文没有列出这种分组的具体定义。
表2中所谓“学区主管”是指教育系统内基层学区有相当自主权的人事体制类型；“县主管”则代表了县政府较多干涉县教育局、同时县教育局较多干涉学区管理的权力配置类型；“乡镇主管”即基层教育人事权基本由乡镇政府控制；“学区和乡镇共管”表示学区和乡镇政府都有一定控制权；“教育局和乡镇共管”则表示学区基本没有人事管理权，乡镇政府和县教育局在分享或争夺对基层人事的控制权。对于五种类型的后两类，教育局、乡镇政府或学区的控制权孰强孰弱并不确定，这可能是权力结构变迁时的过渡状态，也可能反映了当地权力竞争的不确定性。
“学区和乡镇共管”类型所包含的11个学区，是由三个子类合并而成：第一子类：有7个学区属于“教育局任命学区校长，学区校长对教师调动有较大的建议权”，因此，比较接近“学区主管”的类型；第二子类：有2个学区属于“乡镇推荐教育局任命学区校长，乡镇政府控制教师调动权（学区的建议权较小）”，这已经非常接近“乡镇和教育局共管”型；第三子类：有2个学区属于“乡镇推荐教育局任命学区校长，学区校长对教师调动有较大的建议权”，这一子类也比较接近“学区主管”的类型。
此外，调查的结果显示，即使是在同一个县内部，不同的乡镇学区也可能属于不同的类型。这往往因乡镇而异或因人而异，例如条件较好的学区（靠近县城）经常属于“县主管”的类型，而乡镇党委政府领导在政治上较强势时则往往属于“乡镇主管”的类型。[18]
表1 学区人事体制分类：四种不同分类方法
分组一 |
分组二 |
分组三 |
分组四 |
||||
按任命学区校长分组 |
学区数量（个） |
按学区内教师调动分组 |
学区数量（个） |
按任命学区校长+学区内调动分组 |
学区数量（个） |
按任命学区+任命村小校长分组 |
学区数量（个） |
（1）由县委组织部任命 |
8 |
(1)学区或学校批准 |
14 |
(1)学区主管 |
11 |
(1)学区主管 |
13 |
（2）由教育局推荐教育局任命 |
32 |
(2)学区建议，教育局批准 |
9 |
(2)乡镇主管 |
6 |
(2)乡镇主管 |
7 |
（3）由乡镇推荐教育局任命 |
6 |
(3)学区建议权较小，乡镇批准 |
7 |
(3)学区和乡镇共管 |
11 |
(3)学区和乡镇共管 |
5 |
（4）由乡镇推荐乡镇任命 |
4 |
(4)学区建议权较大，乡镇批准 |
15 |
(4)县主管 |
14 |
(4)县主管 |
13 |
(5)学区建议，乡镇和教育局批准 |
5 |
(5)教育局和乡镇共管 |
8 |
(5)教育局和乡镇共管 |
12 |
||
（注释：各组学区数量合计都是50个。）
表2 按学区校长任命权和学区内教师调动权对学区分组
(1)由县委组织部任命学区校长 |
(2)由教育局推荐任命学区校长 |
(3)由乡镇推荐教育局任命学区校长 |
(4)由乡镇推荐任命学区校长 |
|
(1)学区或学校批准调动 |
1（D） |
11（A） |
2（C） |
0 |
(2)学区建议,教育局批准调动 |
3（D） |
6（D） |
0 |
0 |
(3)学区建议权较小，乡镇批准调动 |
0 |
4（E） |
2（B） |
1（B） |
(4)学区建议权较大，乡镇批准调动 |
3（D） |
7（C） |
2（C） |
3（B） |
(5)学区建议、乡镇同意、教育局批准后才能调动； |
1（D） |
4（E） |
0 |
0 |
（注释：表中数字即学区数量，括号内字母含义是A=学区主管；B=乡镇主管；C=学区和乡镇共管；D=县主管；E=教育局和乡镇共管。调查中未出现的类型则没有定义）
三、基层教育人事管理权力结构与激励机制的关系
教育管理部门对教师的激励可以通过多种方式来实现，激励的手段包括：（1）短期收入激励，比如奖金、结构工资；（2）长期收入激励，如职称晋级；（3）教师的调动；（4）政治激励，如从教师提拔为教导主任、校长。其中，教师的调动和提拔作为师资配置的重要手段，也是教师激励的重要手段。[⑥]但调动和提拔本身受到多种因素的限制，操作规则相对比较复杂，因此本文暂不讨论后两种激励手段，重点关注教师收入的激励机制。同时，教师的调动和提拔的操作规则都是教师人事管理体制的重要组成部分。而本文所论的人事权力结构则既会影响到教师的收入激励机制，也会影响到调动、提拔的规则。
要比较公平地确定教师待遇、或对教学绩效进行评估，必须要将之与可观测的绩效指标挂钩。通常使用的绩效指标主要包含三类：统考考试成绩指标；过程管理指标，例如教师出勤率、教案撰写、作业批改、教研成果等；以及相关领导、同事、家长或者学生的主观评价指标。这其中最为节约的信息显示方式是统考，除了统考成绩，教育管理部门也可以在一定程度上采取过程管理和主观评价的方法。下文将会说明，这些指标会在不同的激励方式中得到运用。
本节按照学区校长任命权和学区内调动权对学区分组，将不同人事管理权力结构下基层学区的激励机制进行比较，可以发现二者之间的内在关联。这里，我们具体比较了学区的年终考核、评职称、统考和奖罚等几项制度措施。我们也利用跨乡镇学区的统考数据，比较了不同的人事管理权力结构下教育绩效的差异。
（一）人事权力结构与年终考核、评职称制度的关系
教师技术职称评定关系到每一位正式教师（临时聘用教师除外）。一般情况下，教师只要符合学历与教龄条件即可评定中级以下职称，而中级职称（即小教高级和中教一级职称）则有名额限制，需要从符合基本条件的教师中按照一定规则评定。除了属于县教育局直管的学校，乡村中小学教师的职称名额通常分配到学区一级，由学区组织测评。学区在符合中级职称基本条件的教师中确定人选，教育局通常都会批准学区推荐上报的教师。本文不讨论高级职称的评选，尽管在政策上，甲省已经在2001年之后容许小学教师参加中教高级职称的评选，但现实中多数农村学区都无法得到相应的评审名额，因此该项政策基本上形同虚设。另一方面对于西部地区的农村中学教师，能够评上高级职称的比例也很微小，不具一般意义。
中级职称评聘的基本资格要求在省内各地区都相同，但谁先谁后的排队规则在各县各乡镇都可能有所不同，因而对教师产生的激励也不同。大多数学区的中级职称评定的先后次序依赖于教师的学历、教龄、近几年的年终考核成绩、发表论文的等级数量、得奖情况等等，综合计算的公式往往复杂多变。这里，我们以“最重要的影响因子”为准，根据学区校长问卷及教师问卷相关回答，把职称评定的诸多规则简化为三大类，代表了三种不同的激励取向：（1）以教龄或取得前一级技术职称的年度长短（专业年限）为侧重；（2）以年终考核成绩、统考成绩或论文发表、评优选先奖励等考核成绩因素为侧重；（3）以学区和其他领导的个人意见或领导与教师的私人关系因素为侧重。其中，第一类属于论资排辈的激励，教师的职称晋升主要靠“熬年头”，而不是业务成绩；而第三类则脱离了客观评价体系，存在一些领导滥用职权的嫌疑。
表3列举了人事权力结构与职称评定激励机制之间的关系，“县主管”类型的学区主要按教龄因素评职称；“学区和乡镇共管”及“乡镇主管”类型的学区则侧重于考核成绩因素；“学区主管”类型的学区则基本一半以教龄因素为重、一半以考核成绩因素为重；“教育局和乡镇共管”类型，也即教育局任命学区校长，但学区内调动权或任命权属于乡镇政府的学区中，评职称较少根据成绩，且有不少学区是要靠私人关系才能评上职称，此时对教师的激励非常不利于教学工作。
表3 评职称侧重于不同因素的学区比例
分组类型 |
评职称以教龄因素为重 |
评职称以成绩因素为重 |
评职称以关系因素为重 |
分组小计 |
(1)学区主管 |
45.45%(5) |
54.55%(6) |
0 |
100%(11) |
(2)乡镇主管 |
33.33%(2) |
66.67%(4) |
0 |
100%(6) |
(3)学区和乡镇共管 |
9.09%(1) |
81.82%(9) |
9.09%(1) |
100%(11) |
(4)县主管 |
71.43%(10) |
28.57%(4) |
0 |
100%(14) |
(5)教育局和乡镇共管 |
37.50%(3) |
25%(2) |
37.50%(3) |
100%(8) |
（注释：括号内为学区数量）
单凭“评职称的侧重因素”还不能充分说明教师职称评定体制的优劣。现实中，评职称所依赖的各项因子比较复杂模糊，例如年终考核等级（一般要求在规定的年份里必须曾有一年评为优或两年评为良）、评先进教师、受各级奖励等各种必要条件的评定过程都可能有不同的取向。即使是对于“以考核成绩为重”的类型，年终考核本身也受到各种因素的影响。比如，一些学区仅仅公布教师最终的考核等级（优、良、称职、不称职），却不公布考核的具体分数以及计算过程。或者，考核分数的评定并不充分考虑教师所在学校的意见。由于考核过程的信息不对称，考核结果的公正性也就打了折扣。
作为补充信息，我们调查了教师个人对于评职称及年终考核的主观认识。表4报告了教师本人“是否清楚地知道年终考核等级是如何评定的”以及“是否认为评职称公平”的统计结果。如果年终考核规则公开、透明，则多数教师清楚地知道本人年终考核结果是如何评定的。如表7所示，“教师清楚地知道年终考核如何评定”的比例越高，则越少比例的教师认为评职称不公平。600名教师样本中一共148名认为职称评定不公平或很不公平，即认为不公平的平均比例为24.7%。
当然，被认为“公平”的体制不一定有利于教学业务管理。“县主管”类型的学区主要是论资排辈地评职称（表3），调查显示大多教师觉得公平（表4），但从激励教师角度看这不利于促进教师尤其是年轻教师努力工作。这从另一个侧面说明，当基层人事权过度集中的时候，由于上级领导直接干预学区内部的管理，所以学区校长在评职称中搞论资排辈，是对现实利益关系的平衡。对于“乡镇主管”和“乡镇和学区共管”的学区，评职称最看重教师的考核成绩（表3），但教师认为职称评定不公的比例却相对偏高（表4）。这个现象的深层成因还需要进一步的研究。不过，我们在实地访谈中发现，一些乡镇政府领导片面追求考试成绩，忽视对教育过程的管理，对教师采取行政高压的激励方式。结果导致了一些不良后果，如教师劝退差等生，在考试中跨学校“买卖”优等生等等。这可能是引起上述现象的一个原因。
值得强调的是，“学区主管型”的职称评定原则虽然在“以教龄长者优先”和“考核成绩高者优先”之间比较平衡，但学区对教师的年终考核相对最透明，73.5%的教师清楚地知道年终考核是如何评定的，评职称的满意度也最高，只有17.11%的教师认为职称评定不公平。因此，这种体制模式可能是现实中一个较为可取的选择。五组学区中最难以激励教师努力教学的是“教育局和乡镇共管”类型，只有47.9%的教师知道年终考核如何评定，有42.11%的教师认为职称评定不公平，是最不满意的。由于人事权力处于争夺不定的状态，学区对教师和教学的管理显然较为混乱。
表4 教师对年终考核与职称评定的看法
分组类型 |
知道如何评定年终考核 |
不知道如何评定年终考核 |
每组小计 |
认为评职称不公平 |
认为评职称公平 |
不确定评职称是否公平 |
每组小计 |
(1)学区主管 |
73.53% |
26.47% |
100%(136) |
17.11% |
66.45% |
16.45% |
100%(152) |
(2)乡镇主管 |
63.79% |
36.21% |
100%(58) |
29.79% |
53.19% |
17.02% |
100%(47) |
(3)学区和乡镇共管 |
70.44% |
29.56% |
100%(159) |
23.19% |
49.28% |
27.54% |
100%(138） |
(4)县主管 |
68.07% |
31.93% |
100%(166) |
21.43% |
64.29% |
14.29% |
100%(168) |
(5)教育局和乡镇共管 |
47.96% |
52.04% |
100%(98) |
42.11% |
40.00% |
17.89% |
100%(95) |
（注释：括号内为教师样本数量）
（二）人事权力结构与统考、奖惩制度的关系
年终考核和评职称是对教师“德能勤绩”的综合评价，而对教师的奖金或罚金则大多与考试成绩挂钩，或者完全由成绩决定，这是两套并行不悖的激励机制。统考是学区控制教学质量的直接方法，也是学区奖惩教师的主要依据。[⑦]
我们将学区奖惩强度大致分为三个等级，其中有明确奖罚制度的学区一般是进行某种“二次分配”，即所有教师的统考成绩分科分年级排名，学区按照排名将一部分工资或津贴用于奖励成绩优良的教师、扣罚成绩差的教师，也有少数学区是用额外奖金来奖励教师。另一类学区不以学区单位进行奖惩，而是部分学校自行奖惩，或者仅对毕业班教师、考试成绩突出的个别教师有奖励，不涉及全体教师。调查也发现取消了学区统考的地区管理松散，从表5可以看到乡镇主管类型和县主管类型的学区统考频度较小，也正是这两类学区的奖惩强度也较弱。
表5 学区奖罚制度
分组类型 |
对学区全体教师有明确奖罚 |
仅部分学校或仅对毕业班奖罚 |
学区和学校都不奖罚 |
分组小计 |
(1)学区主管 |
81.82%(9) |
18.18%(2) |
0.00% |
100%(11) |
(2)乡镇主管 |
50.00%(3) |
16.67%(1) |
33.33%(2) |
100%(6) |
(3)学区和乡镇共管 |
54.55%(6) |
45.45%(5) |
0.00% |
100%(11) |
(4)县主管 |
21.43%(3) |
50.00%(7) |
28.57%(4) |
100%(14) |
(5)教育局和乡镇共管 |
50.00%(4) |
37.50%(3) |
12.50%(1) |
100%(8) |
（注释：括号内为学区数量）
由于学区奖罚制度基本以考试成绩为主要依据，因此还需要将每个学区的统考频度与奖罚强度结合起来分析，我们将学区统考的频度也分为三个等级：“学区统考一学期一次”包括了一学期统考一次以上的学区，“学区统考一学年一次”则包括了每学期抽考一到二个年级的学区。统计显示教育局任命学区校长并且学区校长有人事管理权时，所有学区一学年至少组织统考一次，交叉监考统一阅卷，比其他类型的学区明显更为积极（表略）。
为了将统考频度与奖罚强度结合分析，将每个学期统考并且对全体教师有奖罚制度的学区归类为“统考奖罚程度较强”，将每学年统考并奖惩或每学期统考但仅有部分奖惩的学区归类为“统考奖罚程度中等”，其它的情况归类为“统考奖罚程度较弱”，这样得到的人事体制与统考奖罚激励之间的关系就更为明确了。表6列出人事权配置与统考奖惩之间的关系，两种分组都显示出“学区主管”的学区统考奖惩程度更强、而“乡镇主管”和“县主管”类型有较大比例的学区都是统考奖惩较弱。
表6 统考奖惩强度
分组类型 |
统考奖惩较强 |
统考奖惩中等 |
统考奖惩较弱 |
(1)学区主管 |
45.45%(5) |
45.45%(5) |
9.09%(1) |
(2)乡镇主管 |
0 |
50%(3) |
50%(3) |
(3)学区和乡镇共管 |
18.18%(2) |
63.64%(7) |
18.18%(2) |
(4)县主管 |
14.29%(2) |
14.29%(2) |
71.43%(10) |
(5)教育局和乡镇共管 |
25%(2) |
37.5%(3) |
37.5%(3) |
总体比例： |
22%(11) |
40%(20) |
38%(19) |
（注释：括号内为学区数量）
（三）人事权力结构与考试成绩的关系
如前所述，不同的人事权力结构下，学区倾向于采取不同的激励机制和奖惩强度，这些不同激励机制是否真的带来相应不同的成绩呢？我们利用2004年在样本学区抽样进行的统考考试数据（跨县分年级统考），计算样本学区的标准化学生成绩，以比较不同的人事管理体制下教育绩效的差异（表12）。注意，表7中的人事体制分类是样本学区2003年时的情况。不同的学区类型下，抽样学生的平均成绩的差距是非常明显的。“学区主管”的学区明显占据优势，而“学区乡镇共管”、“县主管”和“教育局乡镇共管”类学区则低于整体平均水平。
如果同时观察2003年时的人事体制与统考奖惩强度，可以看到成绩最好的“学区主管”类学区的统考奖惩强度也是最强的。如果比较表6与表8，还可以发现总体上2005年时统考奖惩程度较强的比例比2003年增加了，但变化不太大；“学区主管”和“学区乡镇共管”类型学区都在2005年比两年前有更强的统考奖惩，因为弱激励学区的比例明显减少——与此“发展趋势”相反的是“县主管”类型学区，2005年比2003年有更大比例的弱激励学区。
表7 抽样学生的考试成绩（按2003年人事权力结构分组）
分组类型 |
2-6年级语文标准化成绩 |
2-6年级数学标准化成绩 |
学生样本数 |
(1)学区主管 |
0.279 |
0.358 |
82 |
(2)乡镇主管 |
0.111 |
0.106 |
65 |
(3)学区乡镇共管 |
-0.154 |
-0.095 |
83 |
(4)县主管 |
-0.133 |
-0.186 |
60 |
(5)教育局乡镇共管 |
-0.168 |
-0.289 |
97 |
(注：由于不同年级的学生使用不同的测试内容，因此学生成绩首先需要进行标准化处理，而后再以学区为单位取平均值。)
表8 统考奖惩强度（按2003年人事权力结构分组）
分组类型 |
统考奖惩较强 |
统考奖惩中 |
统考奖惩较弱 |
分组小计 |
(1)学区主管 |
44.44%(4) |
55.56%(5) |
0 |
100%(9) |
(2)乡镇主管 |
22.22%(2) |
55.56%(5) |
22.22%(2) |
100%(9) |
(3)学区乡镇共管 |
9.09%(1) |
45.45%(5) |
45.45%(5) |
100%(11) |
(4)县主管 |
10.00%(1) |
30.00%(3) |
60.00%(6) |
100%(10) |
(5)教育局乡镇共管 |
9.09%(1) |
27.27%(3) |
63.64%(7) |
100%(11) |
总体比例： |
18%(9) |
42%(21) |
40%(20) |
100%(50) |
（注释：括号内为学区数量）
四、进一步的分析
制约农村地区教育发展水平的因素很多，除了财政投入、尊师重教的传统、学校硬件条件、师资力量等，教育人事和教师激励制度也有重要的影响。本文利用甲省50个乡镇的调查数据，对农村教育人事与教师激励机制进行测度与比较分析，描述出二者之间的关系及其对教育绩效的影响。本文对人事权力的配置按照学区校长的任命权和学区内教师的调动权两者的组合对学区进行分类，分析人事权力配置和教师激励机制之间存在一定的联系。如果采取其他的分组方式也能看到相似的关联性，只是用两种权力的组合进行分组时，这种关系表现得更为明确。在这一发现之上，还有两方面的问题需要进一步的明确：一是人事权力结构会通过怎样的途径来影响教师激励机制的建立；二是人事权力结构的变异究竟受到哪些因素的影响。
相对而言，“学区主管”以及“乡镇主管”的教师激励机制和考试成绩均优于其它类型的学区。这大致可以概括为两个因素，一是教学业务管理中的信息成本；二是教学业务管理者自身的激励约束问题。具体来讲，有如下几方面的因素：（1）无论在何种权力格局下，学区校长都是乡镇范围内教学业务的实际管理者，最熟悉教师和学校的情况。业务管理者同时掌握人事权力，有利于建立合理的教师激励制度和有效配置教育资源；（2）在县域管理范围较大的情况下，乡镇政府和村两委的干部通常比教育局的干部更熟悉村小的情况。因此，乡镇学区内部的人事管理权集中到教育局，会劣于归乡镇政府管理的情况；（3）“学区主管”或者“乡镇主管”的模式，有利于展开在乡镇学区之间的教育竞争。县级基础教育的竞争主要是在乡镇之间，这种竞争的压力也只有对乡镇一级的管理者才有效。如果是县级领导干预基层学校的话，那么乡镇之间的竞争就被破坏了；（4）“学区主管”的绩效之所以突出，还有一个重要的原因是，学区校长仅仅是事业编制的领导，不是公务员，通常没有正式的“行政级别”。教育绩效下滑，教育局可以直接将学区校长撤职。但是，乡镇政府的领导是县委组织部管的干部，教育局是没有权力干预其任命的。同时，县组织部考察乡镇干部，要综合考虑各方面的政治、业务情况，教育绩效的优劣仅仅是其中的一个因素。县教育局主管领导在政治上的角色也基本与此类似。因此，教育绩效的好坏对学区校长的压力，要大于其它行政部门的领导。这种压力既来源于上级主管部门，也来源于学生家长和社区；（5）在人事权力过度集中，或者不同行政主体之间交叉控制的情况下，学区校长可以将成绩下滑的责任推卸到其它行政部门身上，教育绩效失去了被问责的实际对象。同时，在教师调配权被扭曲的情况下，学区校长的任命权也会被滥用，这无疑将进一步破坏教育的绩效激励。所以，这两种情况都不利于教师的管理和教育的发展。
人事权力的配置首先取决于地方的政治结构。在不同的县、以及一个县内的不同乡镇之间，县委县政府、县教育局、学区和乡镇政府实际掌握的教育人事权力均有所不同。在多数的调查样本县中，教育系统往往不能有效地控制教师人事的管理权限，实际权力的划分取决于县乡各个行政部门之间的权力对比。换言之，地方政治之中的权力集中或分散的程度，也决定了教育系统内部的权力结构。除了地方政治自身的特性之外，中央政策的变动也会改变基层的权力配置。伴随着“以县为主”改革的深入，在许多被调查的学区，教育财政投入体制的集权也引起了教师人事权力的不断集中[18]。到2007年，本文的样本学区之中，已经有50%属于“县主管”的模式。按照前文的逻辑，这种趋势必然对教育的绩效带来了负面的影响。尽管近年来，政府不断增加对农村教育的财政投入，但这也在一定程度上扭曲了教育人事权力的结构，从而部分地抵消了财政投入的积极作用。
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[25] Hanushek, Eric A. and Steven G. Rivkin (2006), "Teacher Quality", in Eric A. Hanushek and Finis Welch (ed.), Handbook of the Economics of Education. Amsterdam: Elsevier.
* 作者简介：李小土，北京大学政府管理学院博士研究生；刘明兴，北京大学中国教育财政科学研究所副教授；安雪慧，国家教育发展研究中心副研究员。作者感谢国家自然科学基金（编号：70573028）和“世界银行—CIEFR‘中国教育研究网络’年轻学者支持计划”（编号：7137639）对本项研究的资助。
[①] Lavy[1][2]对以色列高中教师的统计研究表明，集体性和个人性的奖励均有助于提高学生的成绩。Eberts、Hollenbeck和Stone[3]与Figlio和Kenny[4]对美国的数据研究，也支持教师的个人性奖励能够显著影响学生成绩。不过，这些研究在统计上都无法排除教师激励体制的内生性问题，因为激励体制和学生成绩都会受到学校其他特性的影响。Glewwe、Ilias和Kremer [5]通过对肯尼亚小学教师的集体性奖励实验，认为奖励机制使得教师追求短期内的学生成绩提高，对学生的长期学习效果没有帮助。Muralidharan和Sundararaman[6]在印度的实验结果显示，对于教师的集体性和个人性物质奖励显著提高了学生的成绩。他们认为，如果将奖励办法制度化，会有助于增强教师在长期内的工作努力程度，且可以吸引优秀的人才加入教师队伍。
[②]关于美国以绩效激励为基础的教育财政改革情况，参见Hanushek[9]。
[③] Ballou和Podgursky[8]和Ballou[7]也得出了相似的结论。Boyd, Lankford, Loeb和Wyckoff[14]的实证分析表明，教师的选拔与聘用体制对于教育绩效有显著影响。
[④] 1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1986年《义务教育法》确定了我国基础教育实行地方政府负责，分级管理的制度，由乡镇政府负责基础教育。从1986年至2001年“以县为主”体制之间可称为“分级管理”时期。
[⑤] “学区”是甲省当地目前对乡镇教育管理机构的普遍称呼，农村基层教育管理都是以学区为单位进行。村小校长一般只负责学校的日常管理。
[⑥]对于一些地处偏远的农村学校，将教师调动到靠近乡镇和交通便利的学校，无疑是一项重要的激励手段。即使在发达国家，学校的地理位置和工作条件同样是影响教师流动的重要因素，甚至超过了工资水平的影响程度（Scafidi, Sjoquist和Stinebrickner[19][20]；Boyd, Lankford, Loeb和Wyckoff[21]；Podgursky, Monroe和Watson[22]）。对于美国公立学校的教师，高水平教师的流动性要高于低水平的教师（Podgursky, Monroe和Donald Watson[23]）。
[⑦] 学校对教师的物质奖励是否应当主要以学生的考试成绩为标准？在学校之间竞争不充分的前提下，学校的教育目标并不一定能够充分反应家长和学生的要求。而标准化的考试作为一种次优的替代，既可以测度教育的绩效，也可以促进学校之间的竞争。近年来，美国的公立学校也在增强标准化考试的要求。研究表明，统考体制不仅是执行教师激励计划的重要基础，其本身就对学生成绩的提高有积极作用。 [24][25]
