透过CIEFR之眼观察中国教育财政

聂日明（上海金融与法律研究院研究员，2018年CIEFR暑期学校学员）

我是学术和政策研究的门外汉，在2018年之前，因为个人兴趣，我阅读过CIEFR的很多研究或公共发言，例如刘明兴教授关于农村税费改革及社会稳定的研究、王蓉教授关于教育“拉美化”的警惕、宋映泉教授关于流动儿童的研究等，这些成果都令人印象深刻，给我带来无尽的启发。但在很长一段时间之内，我并未意识到他们同属于一个机构。2017年，我半路出家，在上海的一所高校修读经济学博士学位，在研究教育财政、流动儿童的时候，才开始深入了解CIEFR，并系统阅读其科研简报及专著。

2018年的夏天，我申请参加了CIEFR举办的“教育与发展”国际暑期学校，在这五天的课程学习里，不仅与教育实践者和政策研究同行一起学习讨论教育质量与教育公平，还实地考察了教师进修等相关机构，收获颇丰。对我个人而言，更为重要的是认识了CIEFR里多位声誉卓著的学者，这让我有机会可以近距离向他们请教问题。

CIEFR的研究富有现实感且充满洞见

显然，我尚无能力评价CIEFR的研究工作，以下仅凭个人浅见，谈谈片段体验。2010年以前，中国很多领域的研究，因资料和数据的缺乏，往往是定性研究比较多，规范性研究比较多，即使涉及数据，也多为相对简易的宏观统计描述。但很多学科的前辈学者终生致力于一个问题的研究，因其长期活跃在政策讨论和社会调研一线，故对领域内议题有强烈的现实感。这也意味着，洞悉现实难题及政策制定，需身处关键位置，因此特定机构在特定议题上往往积淀深厚，对其他研究单位形成显著优势，如人口学、财政学、教育经济学等领域皆有此特征。

2010年以后，社会科学的量化实证研究已成主流，一方面宏观数据披露范围日益扩大，包括省、地市、县级的经济社会指标，国内亦涌现几套大规模社会调查数据集，研究人员神通广大，还有各类行政管理数据、爬虫数据，为学术研究提供了数据基础。另一方面，国内学者对国际前沿的跟进更迅捷，前沿实证工具的掌握亦较前辈提前且深入。量化实证迅速向多个学科渗透。

但问题是，每一领域的积累皆需漫长的时间，除了问题脉络的演进、文献的沉淀，连数据的解读亦耗费大量精力。我曾在CIEFR活动中，听上海市教育科学研究院的王红老师讲解中国教育经费统计口径的变迁，方知掌握一个领域的数据是如何的艰辛。例如2007年中国民办教育办学经费骤降，从超过500亿元跌至100亿元以内，其实主因是口径调整，从“民办学校所有办学经费”改为“民办学校举办者投入”。类似情况还包括某些省份的中小学在校生数在2013年前后明显下滑，2014年城镇学生规模则出现跃增。如果不加分辨地就直接使用这些数据做回归，无论显著还是不显著，恐怕都很难称得上有意义。

这种格局导致当下学术界面临两难：是倾力深耕单一议题，还是借助易得数据与前沿方法，以发表为导向。例如，财政领域的中文顶刊论文已颇为丰富，但对财政体制的整体描绘，仍停留在2006年与2010年李萍与许宏才所著的两部专著。看起来发表一篇顶刊非常不容易，但撰写一本描述性的著作实际上更为困难。这种滞后的成因，固然有数据资料短缺的因素，但此类工作费力不讨好、被视为缺乏创新的研究亦是关键缘由。

然而，运用描述性统计与历史梳理等方法，对一议题进行整体勾勒的价值不可估量，这往往是开启新研究的基石，一篇优秀的描述可为读者带来无数启发，对议题的全局把握，亦能避免实证结论的政策意义出现偏离，例如随意放大实证结果的政策含义。例如近几年国内学术界发表了很多关于高铁的论文，高铁不仅拉动数个百分点的GDP增长、可以缩小城乡收入差距、促成新城可持续发展，还改善环保等多重效应，可谓万能，实则这些研究欠缺了现实感。

自接触CIEFR的研究以来，现实感和整体性是我的第一印象。这部分源于CIEFR的独特定位，它系财政部、教育部与北京大学联合设立的专注教育财政领域的学术机构，在其专业领域内，无论政策研讨还是田野调查，都有着得天独厚的优势。但更为关键的是，CIEFR的学者以真实世界为研究落脚点，这是他们有别于很多研究机构的底色。

在CIEFR涉及的研究问题，但凡资料与数据允许，都可以看到CIEFR对此的总体描述和历史沿革（政策演进），例如贯穿CIEFR的教育经费保障，始终可以看到持续性追踪，如《十三五期间全国义务教育财政保障与公平分析》《我国普通高中经费筹措体制回顾与评析：1980～2016》《新中国成立七十年来我国高等教育财政的历史演变》。即使介入热点问题的讨论，CIEFR也是以事实梳理作为讨论的开端，例如近几年舆论的热点“普职分流”和“县中衰落”，CIEFR的简报中有《高中阶段普职分流：误解、事实与愿景》《2019年我国公办县中教育经费收支情况分析》。仅就我个人的体验，这些描述性的研究，不仅让我可以快速地概览研究对象的全貌，更给了我无数的启发，其收获远远大于一篇识别干净、计量稳健但逻辑简单的量化实证研究。

以真实世界为锚的研究殊非易事，需投入巨大人力物力，往往是苦差事。流动儿童成研究焦点时，CIEFR于2010年起启动北京打工子弟学校学生追踪。九年前，我首度在媒体上读到报道，深感震惊：样本学生多在初中后辍学，大学入学率不足6%，高中入学率低于40%，月薪2500-3500元，不及北京职工平均工资一半。如今流动儿童已非热点，但该项目仍持续推进，今年我还在财政所的科研简报中读到基于2022年第七轮访谈的流动儿童辍学经历分析。此后还有依托CHFS的“中国教育财政家庭调查（CIEFR-HS）”，资金投入巨大。这些调查、访谈实施起来殊为不易，数据出来还要投入研究力量，持续不断地产出成果，这更不容易。更难得的是，在力所能及范围内，CIEFR还会开放关键数据供研究者使用，例如中国教育财政家庭调查的2017和2019两轮数据已向研究者公开。我亦有幸成为该数据的首批使用者。

此外，CIEFR还有很多极具创新的独创性研究，例如教师工资体制、教育政策形成过程等，这些问题往往是各类问题的基石，是房间里的大象，但受限于资料可获得性，相关讨论与研究都很少。CIEFR成立至今，从未回避此类难题。财政所出版的《谁为教育发声》《义务教育教师薪酬制度研究》两本著作是其中的典范，除了问题本身极其重要，其研究视野开阔，数据来源多样、时间跨度长、解释的角度或工具往往横跨多个学科，也是类似研究中很少见到的。

这亦是我的第二个观感，即CIEFR的研究富有洞见。如果说上述的研究是CIEFR在“低头走路”，尽自己的本份职责，那么他们的另一个特征是始终不忘“抬头看路”。很显然，教育政策的形成不是教育领域专家的自说自话，而是嵌入在中国的经济体制之中的，例教育经费的筹措是否多元化可能取决于财政体制，而财政采用何种体制可能取决于政治结构。教师工资的决定当然也不会仅仅是教师的绩效。“抬头看路”意味着对具体问题的研究应当置入到更基础更广阔的视角中观察，如此才有可能从纷繁复杂现象背后，抓住藏在现象背后的关键因素。CIEFR在很多问题的研究上都在字里行间里散落着洞见。这是CIEFR的研究对我个人来说无可替代的价值。如果说这些研究有缺点的话，那往往是因为问题过于重要或关键而无法充分展开，让人感觉刚开了个头，有意犹未尽之感。

从CIEFR的学者身上获益良多

一所优秀的研究机构，本质上是杰出学者的聚合，二者几近等价。我对CIEFR的了解，除了间接的文献阅读，主要来自与CIEFR学者的交流和学习。在我个人有限的经验里，有一些研究所见即所得，与作者当面讨论与阅读其发表的论文收获大体相当；另一些学者的已发表论文则似水上冰山，仅显露一角，尤其日常交流中，那些未刊但深刻犀利的剖析与判断，其裨益往往远胜论文阅读，这正是CIEFR诸多学者带给我的体悟。

我不记得第一次搭讪刘明兴教授的场景了，大约是十年前。自我研读他的研究以来，我对很多问题的看法都发生了翻天覆地的变化，这些变化往往不是立场转变，而是分析方法和研究视角的转变。例如十年前，我做流动儿童研究时，针对东部发达地区不愿意接纳流动儿童在流入地入学，我认为应该将教育相关转移支付实现“钱随人走”，以增加流入地接纳流动儿童在本地入学的动力。但刘老师提示我，发达地区和特大城市并不缺钱，增加转移支付也会加剧财权上移，副作用更多。他反问我，地方为何有动力要投入教育？中国过往的历史里，哪个时间段在何种财政体制下的何种教育体制，地方是愿意增加教育财政投入的？这些问题让我不得不重新审视自己的逻辑，进而调整自己的看法。有一次CIEFR的活动，王蓉教授讲述他们调研农村义务教育时提及调研过程中，刘老师询问当地干部，哪些地方的义务教育做的比较好，进而研究其愿意投入教育的内生动力。后来王蓉老师也在其著作里提出关键问题：（教育财政）改革过程中应如何尽力保留原有安排中那些基层地方政府贴近民众、鼓励参与、因地制宜、提高资金使用效率的做法。

2018年在暑期学校里线下见过刘老师以后，我一有机会就厚着脸皮去叨扰刘老师，向他请教各种问题。尽管我才疏学浅，亦非他的学生，但刘老师为人包容、健谈，所以我每次都可以收获满满。与刘老师的聊天中，他会不断地抛出一个又一个的问题，引导话题，我经常被问成哑巴。这些聊天让我受益很多，事后需要花很长时间才能消化十分之一二。带着聊天时的收获，再回头阅读刘老师的论文，才能理解他的文中很多点到即止、甚至是引而不发的启示。

自2002年起，刘明兴教授及史宗瀚教授、章奇教授、张冬教授等多位学者，合作了一系列关于中国经济体制形成与演变的研究及原因探讨，这些研究无论是方法论、数据抑或理论模型，都极具创新，已经是当前中国问题领域最具竞争力的系统性解释框架。在学习这些研究的过程，也是我思考方式转变的过程。刘老师及这些研究的影响，也是我在去年前往史宗瀚教授所在的UC San Diego的二十一世纪中国中心做访问学者的原因之一，希望可以进一步学习、体验这个领域的研究。

一直以来有一种说法，人的一生，要经历过世界观的转变，在重大问题上改变自己的看法，才能视为成长。凯恩斯也有类似的说法，“当事实改变之后，我将改变我的想法，你会怎么做？”对我而言，事实还是那些事实，并没有逆转性变化，也没有什么重要的事件迫使我改变看法。但受刘老师的影响，我对这些事实的分析与剖析的方法发生了变化，这使得我对世界的理解发生了转变。例如刘老师的《教师工资体制的宏观运转机理与基层实施效果分析》将教师工资体制的形成与演变置入央地权限划分和条线行政部门权力制衡的框架，同时辅以不同体制下教师集体行动能力的分析。这篇文章我曾反复阅读，每当出现体制内工资调整的新闻时，我就试图用该文章的思维去理解，每每都有新的领悟。在遇到其它类似的问题，我脑子里经常蹦出来的第一个念头是，刘老师会怎么看这个问题？他会怎么展开这个问题的讨论？

田志磊博士也是我频频请教的CIEFR学者。我们年龄相仿，关注的问题有很多共同之处，我们时常有数小时的微信通话。从教育政策、教育财政以及教育研究的方法论，田老师都有很多独到的见解。尤其在我撰写博士论文的时候，除了刘明兴教授以外，田老师也在研究思路和数据资源给了我非常多的支持，更为关键的是他们对相关研究的问题的判断与批评让我对自己的研究有了更准确的把握。此外，王蓉教授、宋映泉博士、魏建国博士、魏易博士的研究，也是我平日写作里经常参照的坐标。

财政所的学者很开放、包容，除了传统的教育领域的学者专家，他们对于教育新业态等新兴教育机构也着力研究，我也因此认识了不少人、学到了不少东西。尽管我不是专职从事教育财政研究的专家，但数次获得王老师和田老师邀请，参加所里的活动，深感荣幸。

他山之石与跨国比较

CIEFR是一个高度国际化和多元化的研究机构，他们不仅持续关注国际前沿研究，他们本身就有来自多个国家的研究人员，他们培养的学生也去往多个国家深造或任教。从CIEFR也可以阅读到跨国的经验，比如财政事权划分、高校拨款机制等。介绍国外经验及比较研究曾经是中国学术界很多学科必要的功课，但这并不意味着要照搬照抄。每个国家每个地区的教育财政体制有其形成的路径，我个人更好奇他们的路径是如何形成的。

刘明兴教授的早期研究方向之一是中国农村税费改革，从税费负担估计到基层治理，相关研究持续长达20余年，在2020年还不断有著作和论文问世。农村税费改革对中国教育财政体制与基层治理影响深远，直接导致了基层教育财政的集权化，因为缺乏预算外收入，地方政府投入教育的热情不足，随后的央地共谋逐渐把地方体制内财政供养人口的兜底责任上移，形成激烈的中央财政与地方政府的博弈。这是中国当前很多经济社会问题的根源。我们当然不能把今天的地方供养人口和地方债务的灰犀牛归因于农村税费改革，但确实是当年的一个新增的事件经过了重重隔阻逐步被放大，引发了今天的“蝴蝶效应”。梳理这些政策形成与演变的过程，非常重要。我曾多次听刘老师不同的讨论里提到税费改革，亦仔细阅读他的《中国农村财政体制改革与基层治理结构变迁》一书，但总是觉得涉及到的问题过于庞杂，难以梳理清楚其它脉络。

无独有偶，我在加州访问的过程，也刻意查阅了加州的义务教育财政体制，也发现了类似的政策出现非预期后果的现象。

20世纪70年代以前，加州学校的经费主要来自学区范围内的财产税收入。因房价差异，学区之间的生均经费水平有巨大的差异。州政府主要通过向低房价学区提供更多的援助来缩小差距。但生均经费仍有一倍以上的差距。1970年中后期，加州房价高、通胀高，房产税成为州选民不可承受的负担，1978年，加州全州批准了第13号提案（Proposition 13），引领了全国范围内的“纳税人起义”，甚至有人认为这促成了里根在1980年当选总统。13号提案把房产税率限制在购置时房产评估价值的1%（通过前全州平均为2.67%），房产评估价的增长上限限定在每年2%CPI增速中的较低者）。13号提案直接减少了地方政府和学区的房产税收入，仅一年时间就使得全州地方政府的房产税收入下降了六成。税减少了对房主来说是好事，但房产税主要用于学区，很多低房价地区的学区很快陷入困顿。随后州政府不得不加大对州内学区的援助，并在十年后先后通过Proposition 98、Proposition 111，为K14（从K班到社区学院二年级，现在又提前了一年至TK）设定了最低生均经费水平，差额由州政府补齐，主要是所得税和销售税收入。这也是我们经常会在加州的教育预算里，一般基金的经费来源里会出现Prop 98的原因。

州政府在义务教育学校筹资来源中占比的上升，也逐渐对辖内学区有了越来越多的话语权，通过审查学校是否按照法律规定使用资金，以迫使学校在接受经费的同时必须接受州政府的一些要求（注：限于篇幅，上述内容比较概括，现实是比较复杂的，请谨慎使用）。今年我们在联邦政府与哥大、哈佛的冲突中可以看到政府是如何利用拨款来实现自己的一些要求的。由于按项目的功能性拨款存在很多缺陷，加州在2014年进行了拨款改革，取消了大部分的按项目拨款，改为按地方控制资金公式（LCFF）拨款，变量仅限于学生数、年级、弱势儿童（低收入、英语学习者、无家可归等），这在技术上更容易实现全州统一的生均拨款。

纵观加州义务教育财政近四十年的历史，与近二十年以来中国农村税费改革以后的义务教育财政走过的路有异曲同工之妙，都是因为其它考虑而取消或降低了基层缴税费与接受公共服务匹配式的教育财政体制，教育财政的支出责任不得不上移而趋向集权化。教育财政体制产生了一系列的经济社会后果，加州的公立学校也呈现出一定程度的拉美化，全加州近600万儿童，有25万无家可归儿童、10万寄养儿童，学校品质两极分化严重。生均拨款趋同并没有带来足够的预期成果，其中有很多令人深思之处。

王蓉教授曾推荐过一篇时任世行经济学家的Luis Crouch的文章，其观点与王老师当时关于免费义务教育有明显的分歧，但这并不妨碍王老师把该篇论文当作财政所内部学术讨论中参照的重要文献。在一次演讲里，王教授也反思自己的立场，指出地方政府支出重点与公众对公共服务需求的分离，财政资源没有用来满足公共服务需求的问题会继续存在，这意味着缩减预算外经费并不能从根本上解决问题。这些看法，在今天有着格外重要的现实意义，不仅仅对于中国，对于美国也有着同等重要的意义。

最后，作为教育财政研究的门外汉和旁观者，热烈祝贺北京大学中国教育财政科学研究所（CIEFR）成立20周年，并祝愿在未来能看到CIEFR更多更精彩的研究。