根据新近出版的《中国统计年鉴2014》，2013年，按预算内口径计算，在收入上，中央和地方分别占47%和53%；在支出上，两者分别占15%和85%。如果计入基金特别是社保基金和国有土地出让基金收支，则地方政府的占比还将提高若干百分点。从国际比较来看，我国在财政收入中央和地方的分配比例正常，但在支出分配上，地方政府（包括中央政府以下的所有政府）所占比重之高，全世界无任何其他国家（包括联邦制国家）可比拟。例如，美国的州和地方政府的支出比重即在50%以下，国家财政支出的一半多是由联邦政府完成的。我国地方政府的支出比重如此之高的主要原因何在？是否合理？如果不合理如何改革？

       对这三个问题，我的回答是：一、我国地方政府支出比重如此之高，是因为改革开放以来,我国财政支出功能分配重点从经济建设和国防，转向经济基础设施建设和社会民生支出。二、地方支出比重过高，显然不合理。三、建议通过中央政府承担起再分配特别是城镇职工基本养老保障支出主要责任方式，以改变目前地方政府事权过重的状况。

       改革开放之前，中央政府的财政支出比重在50-70%之间。之所以如此，是因为当时国家的基本建设支出的绝大部分（约80-90%）来自于财政，而基本建设占据了财政支出的最大份额（40%左右）。国家财政基本建设支出任务的主要承担者是中央经济部委及其所管央企。改革开放以来，财政用于经济建设的资金越来越少用于直接生产部门（重化工等），越来越多地用于由地方政府承担的道路桥梁等经济基础设施和城市建设。教育、卫生等社会民生支出的主要责任继续由地方政府承担的同时，20世纪90年代中叶以来出现的社会保障支出的绝大部分也由地方承担。进入新世纪以来，随着国家加大对社会民生的财政支出规模，地方在财政支出所占比重越来越大，从2001年的70%增至2013年的85%（预算内）。

       从理论上而言，用于经济发展的财政支出应主要由地方政府承担，而用于调整社会财富和收入不平等的再分配支出则应主要由中央政府承担。支持前者的理由主要有地方间的经济竞争，能促进经济增长和发展。在过去20年之间，我国经济基础的大幅度改善，虽有中央政府统筹规划和战略投资（如高铁）之功，但驱动力主要来自于地方政府特别是市、县政府对投资（资本）和劳动力（人才）的竞争。如果再分配支出责任由地方政府承担的话，在资本和劳动力可以自由流动的市场经济条件下，那些提供较高社会保障水平的地区势必成为吸引大量贫困人口流入的“福利磁铁”，同时必须征收重税以为其福利项目融资，而这势必导致资本和有生产力的人口流失。因此，在市场经济条件上，如果完全由地方政府来承担提供社会保障的责任的话，则必然出现没有一个地方政府敢于提供显著高于其他地方水平的社会保障服务的“逐底竞争”的局面。中央政府承担再分配支出的主要责任，则可在一国范围之内避免福利提供的“逐底竞争”状况的出现。此外，中央政府还可以通过征收累进税为再分配融资。正是由于上述原因，就我所知范围而言，绝大多数提供社会化养老保险的国家，都是由中央政府来承担养老基金的收支管理的任务。

       我国的财政支出，无论在经济发展还是在社会保障事项上，绝大部分都是由地方政府实施的。2013年全国预算内社会保障和就业支出1.45万亿元中，地方支出占95.6%。中央政府在社会保障支出上的作用主要体现在财政转移支付上。2013年，中央对地方的社会保障和就业转移支付资金达5931亿元，相当于同年地方社会保障和就业预算内支出的43%，同年全国社会保障基金支出2.79万亿元的21%。社会保障基金的征缴、发放等管理事务，是由分布于全国大大小小的数千个县市统筹以及少数省级统筹基金进行的。

       户籍制度的存在，使得那些提供较高水平社会保障的地方，不至于成为“福利磁铁”，因此在我国由地方政府提供再分配服务并没有导致“逐底竞争”局面的出现。但是，碎片化的社会保障的提供方式使我国付出了重大的效率和公平代价。这些代价包括：第一，社会保险基金参与者的缴费负担和福利水平（如退休金）非常不平等。这些不平等既存在于地区与地区之间，也存在于体制内与体制外之间，以及不同行业之间。第二，妨碍了劳动力的自由流动。第三，由于以县级统筹为主，导致基金众多，从而难以实现规模经济效应。根据《中国财政年鉴》，2012年，我国城镇职工基本养老保险基金支出139,48.3 亿元，其中用于养老金发放的资金为134,58.4 亿元。其中的差额490亿元，如果是行政管理费用支出的话，则我国的城镇职工基本养老保险的行政管理成本高达3.5%。而美国联邦政府举办的全国统筹的社会保障（退休年金）的行政成本不到其总支出的1% [i] 。

       第三，可能也是更重要的，碎片化的社会保障基金制度严重影响基金的可持续性。自上个世纪90年代建立缴纳型的社会保障制度以来，中央政府一再督促地方政府提高基金的统筹层次和水平（如从县统筹提高到省市统筹），并表态最终的目标是实现全国统筹。地方政府的社保基金的征缴和发放等决定，均是在为更高水平乃至全国统筹的到来做好准备而行事的，把征缴和支出以及结余水平控制到当前收支能够运行即可的水平。例如，2012年，在城镇职工基本养老保险基金上，福建以83人养17人，在全国31个省中居第4最好位置。但按其当年基金收入、累计结余对当年基金支出之比等指标计量，福建属于全国最差的省之列。我们使用2002-2012年的省级数据建模发现，各省的城镇职工基本保险的财务上的可持续性（以基金收入、累计结余对基金支出之比测量），与各省的经济发展水平负相关，与它们的人口流入或流出状况无关，与供养系数（缴费参保人对退休参保人之比）无关。这些发现表明，我国的地方政府在城镇基本养老基金的征缴和支出等管理行为上，存在着严重的机会主义倾向。如全国人大常委郑功成委近日指出，“我国基本养老保险制度还停留在地区分割的传统格局下，各个地区的缴费费率高低不一，各个地区的缴费基数口径五花八门，这破坏了养老保险筹资机制、缴费义务应当公平的底线，同时还影响了劳动力在全国范围内的自由流动。”

可喜的是，人社部部长尹蔚民近日表示，目前养老保险全国统筹的方向已经确定，在具体方案的设计上，重点是统一确定缴费的基数和费率，归集中央统筹基金，增加和用好中央财政补助资金。我认为，我国社会保障的基金收支全国统筹势在必行。这个改革，越早进行越好。从技术和财务管理上看并不难实施，关键是要中央做出政治决断。财政部、人社部等相关中央部委应当促使中央做出这个政治决断。一旦中央财政承担了社会保障或再分配的支出责任，则中央财政支出占全国财政支出的比重，将升至25-30%这一比较正常的水平。

[i] 见http://www.ssa.gov/OACT/STATS/admin.html