（一）政策实施背景

实施免费学前教育政策已经成为当前国际学前教育发展的普遍趋势。各国实施免费学前教育政策主要基于以下几个原因：

一是基于学前教育对于儿童发展的重要性的认识及促进教育公平的需要。早期教育与保育可提高儿童的认知能力和促进社会情感能力的发展，有助于为终身学习奠定基础。优质学前教育的普及有助于缓解儿童间的不平等、削弱社会经济差异在教育中的影响，实现儿童学习与发展结果的公平性，进而促进社会流动性的提升。目前，许多政府将儿童早期教育视为一项公共投资，帮助儿童为生活技能打下坚实的基础，从而获得更好的生活机会。  

二是作为应对人口挑战的战略性举措。面对人口出生率持续下降的严峻趋势，经合组织（OECD）在《强势开端Ⅱ》（Starting Strong II）中明确把应对“人口挑战”作为早期教育与保育的政策目标之一。多国纷纷实施包括免费学前教育在内的积极的家庭政策，旨在降低家庭养育成本以扭转生育率下降的形势，其中日本和韩国的努力尤为突出。

三是促进劳动参与。由于经济繁荣取决于保持较高的就业/人口比率，OECD国家积极制定并推出了免费学前教育等一系列家庭育儿支持政策，以促进女性的劳动参与率。1980年至 2014 年，OECD国家25—54岁的女性就业率从53%增加到 73%。随着越来越多的女性进入劳动力市场，也促使各国政府更加关注和扩大早期儿童教育与保育（ECEC）服务。高质量的早期儿童教育与保育服务供给为父母兼顾工作和家庭责任提供了帮助。 

总体而言，学前免费政策旨在确保不同儿童、家庭及群体均能共享儿童福祉与发展成果。此举既源于儿童自身发展的迫切需求，又是社会公平正义的必然要求，对于推动社会的可持续发展具有重要意义。在更深层次上，免费学前教育是国家发展理念的具体实践与体现。因此，系统梳理国际学前教育免费政策的相关情况，对于我国教育及社会的长远发展具有重要的借鉴意义。

（二）国际免费学前教育概况

截止到2024年3月，全球222个经济体中，已经有103个实施学前教育免费政策。（资料来源：联合国教科文组织网站，部分国家和地区的资料来自所在国家和地区的官网。另有4个经济体信息缺失：分别为约旦河西岸和加沙、伊拉克和约旦。）截止到2022年6月，除冰岛、土耳其、哥伦比亚和斯洛文尼亚4国外，其余34个经合组织（OECD）成员国均实施了全部或者部分免费的学前教育。（注：本文关于OECD国家免费学前教育的信息截至2022年6月。其时OECD共有38个成员。比利时和英国的相关信息分区分别统计，其中比利时分为法语区、德语区和弗拉芒语区3个地区，英国分成英格兰、威尔士、北爱尔兰和苏格兰4个地区。另外哥伦比亚的信息缺失。因此，实际的统计单位是43个。）“金砖国家” （注：本文的金砖国家指传统的金砖五国，BRICS，包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）中，巴西和俄罗斯均提供了一定年限的免费学前教育，印度于2020年7月颁布的《国家教育政策（2020）》将3—6岁学前教育纳入义务教育。

总体而言，全球范围内各国免费学前教育政策的实施呈多维度动态推进特点。一方面，越来越多的国家和地区实施免费学前教育政策；另一方面，特定国家和地区内免费学前教育覆盖的人群范围在不断加大，财政支持力度也在逐渐提高。具体而言，目前各国实施的免费学前教育内涵存在较大的差异性，主要表现在：（1）从覆盖人群看，有的国家和地区实施普惠型的全民免费，有的实施针对特定教育机构、特定人群的瞄准性免费，还有的兼具普惠型和瞄准型的特点；（2）从覆盖年龄段看，不同国家和地区免费学前教育覆盖的年龄段从1岁到6岁不等；（3）从免费时间长度看，免费的时间从1年到7年不等；（4）从免费时间类型看，有的每周提供一定小时数的免费学前教育，有的以年为单位提供全日制的免费学前教育；（5）从免费内容看，有的免除了保教费，有的还免除了餐费及其他费用。

特别地，部分发达国家并没有实施针对所有人的全日制免费学前教育政策，而只提供针对部分人群或者部分时间长度的免费服务，这部分国家主要是混合市场经济国家，如美国、英国、加拿大、澳大利亚等。值得注意的是，芬兰、丹麦这样的北欧福利国家也仅为0—5岁阶段的低收入家庭提供免费日托服务，而没有提供普惠型学前教育服务 。（注：在义务教育开始的前一年，芬兰提供免费的1年学前教育（6岁），属于义务教育阶段，永久居住在芬兰的儿童必须参加一年的学前教育或符合学前教育目标的其他活动，每周提供20小时的免费服务。2021年开始，芬兰全国有一半的城市开展给5岁孩子的免费学前班教育。）

（一）免费类型

根据提供免费的时间单位，免费学前教育的类型可以分为年份制和小时制；根据覆盖的范围，可分为普惠型、瞄准型和混合型三种。

1．年份制和小时制

年份制指按照年份提供全日制的免费学前教育，小时制则指按周或按年提供一定小时的免费学前教育服务。目前世界各国以年份制为主实施免费学前教育。在已经实施了免费学前教育的103个经济体中，有80个实施了年份制，23个实施了小时制。OECD国家已经实施免费学前教育政策的34个成员国中，有21个采用年份制，13个采取小时制。

实施小时制免费学前教育的国家每周免费时长在10—45个小时之间不等，其中15和20个小时较为普遍。小时制免费学前教育又分为：（1）每周固定免费时长；（2）限制每周或每年最低时长，其中以前者为主；（3）按年龄、家庭收入等具体情况提供不同时长的免费学前教育服务。

2．瞄准型、普惠型和混合型

普惠型免费学前教育政策是指所有家庭儿童都能获得免费学前教育公共服务。大多数实行免费学前教育的国家和地区采取的是普惠型的、全体免费的学前教育政策。在提供了相关数据的93个经济体中，有76个实施普惠型免费，占82%；17个实施了瞄准型免费，占18%。2022年，OECD成员国中实行免费学前教育的国家接近八成实行全民免费（78.57%）。少数国家和地区根据家庭收入水平、地区经济水平或者学校类型实施有条件的、部分免费的学前教育，约占OECD成员数的两成（21.43%）。实施瞄准型免费学前教育的经济体主要是根据学校类型（公立学校或接受政府资助并符合一定要求的私立学校）和家庭类型（弱势群体家庭）来进行瞄准。

除了单一普惠型和单一瞄准型外，相当多国家在同时实施两种不同的免费政策，即在为一定年龄段的孩子提供普惠型免费学前教育基础上，针对弱势家庭和儿童提供政策倾斜和补贴，以确保最需要资助的儿童的入学机会得到保障。

3．将学前教育纳入义务教育

在实行免费学前教育的国家中，部分国家将学前教育纳入到义务教育阶段。2021年，22%的联合国成员国将学前教育定为义务教育，46个国家在其法律中明确了实施免费义务学前教育政策。大多数实行学前教育免费的国家义务教育起始年龄集中在5—6岁，义务教育起始年龄最小的国家是墨西哥和匈牙利，从3岁起。此外，同一国家内部不同地区的义务教育起始年龄也可能有差异，如英国北爱尔兰地区起始年龄为4岁，其它地区则为5岁。尽管大多数实行免费学前教育的国家和地区的小学教育起始年龄是6岁，但也有少部分国家将其下延到6岁以前，其中小学教育起始年龄最小的地区是英国北爱尔兰，从4岁起实施小学教育。

对OECD国家和金砖国家（注：包括OECD全部国家和地区（秘鲁数据未获得）和巴西、俄罗斯、印度、中国、南非、沙特、阿联酋、伊朗、埃及和埃塞俄比亚10个金砖国家）学前教育义务教育化情况的整理分析发现，在获得数据的54个国家和地区中，有24个国家将学前教育纳入义务教育阶段，其中12个国家实施学前一年免费，7个国家实施学前两年免费，5个国家实施学前三年免费。值得注意的是，将学前教育纳入义务教育的国家的义务教育年限普遍较高，均值为12.5年。（见附表3）

（二）覆盖范围

免费学前教育的覆盖范围可从两个维度划分：一是覆盖的年龄段；二是覆盖的费用种类。

1．覆盖年龄

在免费学前教育覆盖的年龄范围上，多数国家集中在3—6岁、4—6岁和5—6岁。从起始年龄看，免费学前教育起始年龄最早的国家是立陶宛、科索沃、罗马尼亚和黑山共和国，从0岁起实施。在世界范围内实施了免费学前教育的103个经济体中，免费起始年龄在3岁以下的有13个，占13%；3岁开始免费的有35个，占34%；4岁开始的有25个，占25%；5岁及以上开始的有28个，占28%。（见图1）（详见附表1）

从年限来看，已经实施了免费学前教育的103个经济体中，巴西、朝鲜、加拿大等35个经济体实施学前1年免费教育，阿根廷、芬兰、荷兰等27个国家实施学前2年免费教育，德国、法国、日本等30个国家实施学前3年免费教育，立陶宛等11个国家实施4年及以上免费教育（如图2所示，详见附表4）。OECD国家的免费学前教育年限多在3年及以上，已经实施了免费学前教育的37个国家和地区中（注：本处包括英国4个区域和比利时3个区域在内的43个统计单位，不是成员国），实施3年及以上、1—3年（不含1年、3年）以及1年免费学前教育的分别占比59.46%、16.22%和24.32%。

2．覆盖的费用种类

免除保育费是免费义务教育的基础，大部分实施免费学前教育国家的家庭仍然需要支付餐费。部分国家和地区提供了免费膳食，提供免费膳食的国家和地区可以进一步分为普惠型和瞄准型两种。例如：2021年美国白宫宣布了“免费膳食（UFM）”计划，允许学校向所有学生免费提供膳食，所有学生不论家庭收入均可享受，此项计划目的是为疫情期间的学校和家庭提供支持。此前，美国联邦政府为包括学前一年的学生在内的学生提供免费午餐，但仅有符合一定家庭经济条件的家庭可以享受（注：美国全国学校午餐计划服务对象是来自低家庭收入的pre-k至12年级学生，包括免费午餐但也可能是低成本午餐。联邦政府对低收入家长学生享有免费午餐的条件是：家庭收入达到或低于联邦贫困线的130%可以获得免费午餐，在联邦贫困线的130%到185%之间的学生可以获得减价午餐；超过联邦贫困线的185%可以获得低价的全价午餐）；除了联邦政府外，美国各州亦有各自的免费午餐政策，部分州实施了普惠性的免费午餐。

本文尝试基于OECD和联合国教科文组织统计研究所（UNESCO Institute for Statistics，UIS）提供的数据及《中国教育经费统计年鉴》等数据，分析我国和各国学前教育在整体投入水平、财政性经费占国家财政性教育总经费比例（注：“财政性教育经费”是中国本土的概念，国际上对应概念为“公共教育经费”。本文涉及到与我国比较时相关概念用“财政性教育经费”，在单独陈述国外相关数据时，用“公共教育经费”） 、家庭和政府分担比例以及政府间分担比例等指标。2020年，我国学前教育经费占GDP的比例为0.42%，低于OECD国家平均水平（0.60%）；我国中央政府在学前教育财政投入中的占比为11.02%，低于OECD国家平均水平（48.51%）；我国私人分担比例为36.14%，高于各国的相关比例。从历史数据看，2010—2020年间OECD国家的公共财政分担比例有所上升，增幅为4.95%，期间我国的增幅为30.26%，仅次于韩国、日本和澳大利亚，政府分担水平明显上升。

（一）学前教育投入情况

1．学前教育经费总投入占GDP比例

本文使用学前教育经费占GDP比例这一指标衡量学前教育投入水平。根据OECD《教育概览2023》，2020年，OECD国家学前教育经费占GDP比例平均为0.6%。冰岛的占比最高，为1.16%，其次是挪威（0.99%）、智利（0.92%）和瑞典（0.91%）；占比较低的几个国家是爱尔兰（0.28%）、土耳其（0.29%）、希腊（0.30%）和罗马尼亚（0.35%）。

2020年，我国学前教育经费总支出占GDP的比例为0.42%，低于OECD国家均值和大部分OECD国家。（见图3）

2．学前生均财政性经费占人均GDP比例

UIS提供了成员国自2013年以来在学前教育阶段的生均公共教育经费占人均GDP比例（注：UIS数据库指标种该名称为Initial government funding per pre-primary student as a percentage of GDP per capita；最新数据到2022年，但2021和2022年分别只有32和23个数据，可能存在代表性不足，因此未计入） ，用以衡量特定国家或地区政府在学前教育阶段的公共投入水平。数据分析表明，2013—2020年世界各国学前教育生均公共教育经费占人均GDP的比例均值整体呈现稳中有升的趋势，从2013年的12.04%提高到2020年的15.12%；中位数（P50）亦呈现上升趋势，从2013年的11.18%提高到2020年的14.77%；占比为最低1/4分位（P25）的国家提升最为明显，从4.33%提高到10.53%；最高10分位（P90）的国家的比例呈现先降后升的趋势，2020年与2013年基本持平，分别为25.36%和25.45%；最低10分位（P10）国家的相应比例整体在上升，但是增幅低于P25、P50和P75。

与世界各国相比，2013—2020年我国学前教育生均财政性经费占人均GDP的比例持续增长，但均低于世界各国的平均值和中位数，处在最低的1/4分位和中位数之间，属于世界中等偏下国家水平。（见表1）

选取世界有代表性的国家和地区（注：选取德国、法国作为欧洲大陆代表性国家，芬兰和瑞典为北欧代表性国家，英国、美国和澳大利亚作为自由市场经济国家代表，日本、韩国、越南和香港作为亚洲代表性国家和地区，印度、南非和俄罗斯作为金砖国家代表）并对其学前教育生均财政性经费占人均GDP的比例和我国进行比较发现，我国学前教育生均财政性经费投入占人均GDP比例在世界主要国家中排名靠后。2020年，我国学前教育生均财政性经费占人均GDP的比例高于印度和南非两个金砖国家和英国、美国两个自由市场经济国家，但远低于俄罗斯，同时低于日本、韩国和越南三个亚洲国家，也低于法国和德国两个欧洲大陆国家以及芬兰和瑞典两个北欧国家。（见图4）

3. 学前教育财政性经费占比 

学前教育财政性经费占政府教育投入总量的比例这一指标可以用于衡量政府对学前教育的重视程度。通过比较不同年份或不同地区的这一比例，可以了解学前教育在整个教育体系中的资金分配情况。对UIS提供的2000—2018年数据进行分析发现：第一，世界各国学前教育公共教育经费占政府教育投入总量的比例的均值在逐年提高；第二，各国政府学前教育投入努力程度存在差异；第三，政府努力程度最高的国家（最高10个百分位）的相应比例在稳步提高，政府努力程度中等的国家（中位数）和最低的国家（最低10个百分位）的相应比例均存在波动。其中，中等国家2018年的相应比例反而低于2000年。

与世界各国相比，我国学前教育财政性经费占国家教育财政性经费比例一直较低，不仅低于各国均值，而且低于中位数国家水平；从增速上看，2000—2018年间我国相关比例在持续提高，其中2010—2015年间的增速明显均高于各国增速均值，2015年后增速有所减缓。（见表2）2019—2021年，我国这一比例持续增长，分别是5.01%、5.90% 和5.89%，但仍低于世界各国的均值和中位数水平。

（二）学前教育成本分担

教育成本分担指教育总成本在不同的主体之间进行分担的情况。本文主要通过政府和家庭间的分担以及中央和地方政府间的分担两个指标来考察各国学前教育成本分担的情况。

1．政府与家庭分担情况 

2020年OECD国家学前教育阶段（ISCED 02）成本的家庭分担比例均值为14.05%，其中最高为葡萄牙（35.39%），最低为卢森堡（1.64%）。可获得的数据中，除葡萄牙外，家庭分担比例超过20%的有6个国家：英国（29.74%）、美国（24.13%）、澳大利亚（24.04%）、丹麦（23.67%）、日本（23.43%）、哥伦比亚（23.35%）。此外，欧盟学前教育阶段（ISCED 02）家庭分担比例的均值为11%。

2020年，我国学前教育的家庭分担比例为45.84%，远高于OECD和欧盟的均值，同时高于各国的相关比例。（见图5）

2．政府间分担情况

2020年，OECD国家学前教育财政投入中，中央政府承担比例为48.51%，地方政府承担的比例为51.49%，其中哥斯达黎加和新西兰的中央政府承担比例为100%，希腊、土耳其、智利的中央政府占比也接近100%。中央政府投入比例较低的是丹麦、冰岛、挪威、瑞典和德国这几个国家，其中央政府承担比例为0；瑞士、奥地利、英国和捷克的中央政府投入比例也较低，低于10%。

根据财政部网站2021年中央对地方转移支付决算表和2021年全国一般公共预算支出决算表，2020年我国中央政府在学前教育财政投入中的占比为11.02%，低于OECD国家平均值，处在分担水平较低的国家行列。（见图6）

3．政府分担比例变化情况

对2010—2020年间我国与OECD及其主要国家的学前教育经费的公共财政分担比例变化情况进行分析发现，OECD国家在这期间的公共财政分担比例有所上升，增幅均值为4.95%。可获得数据的22个国家中有14个国家的公共财政分担比例在提高，增幅较高的国家是韩国、日本和澳大利亚，分别增长了34.08、31.07 和21.46个百分点；8个国家的比例有所下降，其中荷兰的降幅最高，为11.88个百分点。降幅较高的几个国家包括丹麦、奥地利、意大利、瑞典，降幅分别为9.77、9.39、6.41和6.13个百分点。

与OECD国家相比，2010—2020年间我国学前教育公共财政分担比例的增长幅度较高，增加了20.60个百分点，增幅仅次于韩国、日本和澳大利亚。（详见图7和附表4）

对2005—2020年间OECD国家政府分担比例数据的分析表明：2005—2020年，OECD国家在学前教育领域的政府分担水平整体在提高，国家间的分担水平差距在逐渐缩小；同期最高分担水平（P90）国家的政府分担比例略有下降；最低10分位分担水平（P10）国家在2005—2010年间有所下降，2016—2020年间的分担比例有较快增加；中间分担水平国家（P50）则保持小幅稳步增加的趋势（详见表3）。

本文考察了世界222个经济体和43个OECD成员国实施免费学前教育的情况，并对OECD和UNESCO成员国的学前教育财政投入情况进行了分析。主要发现如下：

第一，实施免费学前教育政策是学前教育发展的重要趋势之一。在世界范围内，约半数的国家和地区实施了免费学前教育政策；在OECD国家，八成左右的成员国实施了免费学前教育。

第二，在具体实施上，大部分国家实施的是以年份为时间单位、全覆盖的全日制免费学前教育政策；少部分以小时为时间单位、瞄准特定群体。3岁和5岁是实施免费学前教育较为集中的时间点，分别占34%和28%；1年和3年是较为普遍的免费年限，分别占34%和29%。将学前教育纳入义务教育是各国实施免费学前教育的一种形式，近四分之一的联合国成员国将学前教育纳入义务教育。

第三，各国免费学前教育政策内涵存在较大的差异性，实施呈现多维度动态推进的特点：一方面，越来越多的国家和地区实施免费学前教育政策；另一方面，特定国家和地区内免费学前教育覆盖的人群范围在不断加大，财政支持力度也在逐渐提高。

第四，通过对与OECD国家和UNESCO提供的世界各国相关数据比较发现，尽管2010年以来我国政府加大了财政投入力度，但目前我国学前教育投入总体不足，家庭负担水平较高。具体表现在：学前教育总投入占GDP总量的比例和财政分担中中央政府的分担比例仍明显低于OECD国家，生均财政性经费占人均GDP的比例和学前教育财政性经费占教育财政性总经费的比例低于世界各国的均值和中位数，处在较低水平；我国学前教育的家庭分担比例明显高于OECD国家和欧盟的均值。

上述发现对我国完善学前教育财政政策有重要启示：

首先，参照国际经验，免费学前教育政策可以作为我国学前教育政策制定的重要考量，可以考虑通过分阶段分步骤有策略地实施。从部分特定人群免费，到更大范围内的覆盖；从贫困低收入家庭，到中等收入家庭，再到全民；从5岁儿童到4岁，到3岁，再到更低龄的儿童等等。  

第二，免费学前教育政策的一个重要目标是促进生育。在当前人口发展新形势下，免费学前教育不仅有助于缓解家庭育儿经济压力，更是构建生育友好型社会保障体系的关键举措。因此，应将其视为优化学前教育结构、促进社会和谐发展的重要一环，通过政策引导与财政支持，积极推动其落地实施。

第三，鉴于我国在学前教育财政投入方面的多个关键指标均低于国际标准，我们亟需在未来逐步提高学前教育经费在GDP中的占比，以及财政性学前教育经费在财政性教育经费中的比例。此外，政府应增加在学前教育领域的经费分担，以减轻家庭的经济负担。同时，为确保学前教育的稳定和持续发展，需提高中央政府在经费分担中的比例。这些措施将有助于优化我国学前教育的财政结构，进而提升可及性和学前教育的整体发展质量。

参考文献（略）

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