马晓梅（May Maani），北京大学中国教育财政科学研究所原科研助理。 

19世纪末以来，美国大量的小规模学校撤销与合并之后，大批学生被集中到城镇的大规模学校。因此，公立学校的数量在短短的一个世纪内大大减少（图1）。1930－1970年间，12万所学校因学校合并运动而被撤销。同时，学校的平均规模迅速膨胀（图2）。由于其迅猛的发展和广泛的影响，学校合并运动被称为美国教育史上最突出的事件之一。

学校合并运动开始以来，研究者对其评价褒贬不一，但近年来的评价多强调其负面影响。尽管如此，美国诸多的州仍然在批准学校、学区合并的议案。另外，世界各国也竞相学习这一“教育管理模式”。

1. 历史背景

19世纪末，美国学校以单室学校（one-room schoolhouse）为主。这种学校通常只有一位老师同时教授不同年龄及知识水平的学生。老师按学生的水平（不按年龄或年级）安排座位。学校的硬件基本上限于石板、粉笔和几本书；骨干课程为阅读、书法、算术及“礼仪”；老师通过口头测试或要求学生朗诵课文，来了解学生的进度。学生家长或社区居民分担学校的建设和维修责任。学校的教育模式很灵活：在种植、收获季节，学生可以回农场帮助父母；其他时间，可以回到学校从之前中断的地方继续读书（Fischel, 2009）。随着工业化的发展，社会对生产力的认识开始逐渐转变。工业经济推广的核心理念是效率和成本效益，其理论成果之一是规模经济：扩大规模会降低平均成本、提高效率，因此“大”即是“好”。

观念的转变影响了社会的各行各业，包括教育。学校改革者和决策者认为，最适合新工业化社会的学校应该采用工业管理技术——扩大规模、集中管理，并实施统一标准（Kay, Hargood & Russell, 1982; Orr, 1992）。在他们看来，美国又小又分散的农村学校效率低，缺乏统一的教育标准，不能很好地贯彻现代教育学原则。1895年，全国教育协会（National Educational Association）委托12人委员会（The Committee of Twelve）对所谓的“农村学校问题”进行调查。其调查结果——《农村学校12人委员会报告》（Report of the Committee of Twelve on Rural Schools）主要描述了农村学校四个方面的现状：（1）收入和支出；（2）学校理事会的构成和责任；（3）教师的质量；（4）教学和纪律。报告还提出了改善农村学校的建议（New York Times, 1897）。这些建议产生了长远的影响 ，^②其中影响最为深远的是：为了促进现代教育发展，需要合并学校进行集中管理，统一教学标准使教学专业化（Fuller, 1982; Tyack, 1974）。《农村学校12人委员会报告》的发布，标志着“学校合并运动”的开始。此后学校合并方案被广泛采用。在接下来的一百年中，各州相继立法，多数单室学校成为历史。

除了经济体制及观念的转变之外，其他因素也促进了学校合并运动的发生，其一就是19世纪中期开始的交通运输业革命。机动车的发明允许平民在更大的范围内出行，为后来大量人口向城市的流动准备了条件。政府开始意识到连接城区和农村的重要性。1869年，马萨诸塞州率先开始提供免费公共交通；其他州随后通过了相关立法（Bard, Gardener & Wieland, 2005）。校车的概念也开始产生。校车公司主动鼓励农村学校合并（例如提供硬件资金），希望长期从中赚钱。

促进农村学校合并的另一个因素，是工业化推动的城市化及随后的乡城迁移。1933至1970年间，乡城迁移人口超过3000万人（Smith, 1974）。大量的迁移导致农村学校在校生数急剧下降，农村小规模学校的办学成本也相应增加。1980年的“农业危机”引发的第二波从农村迁移到城市的浪潮，进一步加剧了农村小规模学校面临的挑战：现代农业的发展要求有较大的农地经营规模，因此从事农业的人数减少了。农业的衰退影响了乡村的其他非农行业，使诸多中学生毕业后选择前往城区寻找更多的工作机会。

除了上述“自然”因素之外，学术界和政界的肯定也促进了学校合并运动。一系列关于学校规模的研究支持了“好学校等于规模更大、管理更集中、标准更统一的学校”的理论。从20世纪20年代开始、70年代结束的有关学校合并的学术研究，重点探究了学校质量的投入指标，发现：大规模学校由于其更好的设施、水平更高的老师和行政人员，以及更全面的课程与课外活动而优于小规模学校（Berry & West, 2010）。1959年的《科南特报告》(The Conant Report)代表这一时期相关研究的高峰。报告明确地把教学质量和学校规模联系到一起，从而提出了学校规模效益的理论。报告指出：教育当前面临的最大问题就是小规模学校。规模小的学校受太多的限制，规模大的学校才能提供高水平的教育。因此，为了提高成本效用和丰富课程内容，应该合并小规模学校。《科南特报告》对促进学校合并运动的发展起到了巨大的作用。例如，报告的一个建议是：中学每年的毕业班人数不应该少于100人。当时（1959年）全国只有30%的学校属于这类学校，到1977年，全国有50%的学校达到了这个标准（Foster & Martinez, 1985）。

《科南特报告》和其他类似的研究，在很大程度上是对美国20世纪中期政治氛围的一个回应。当时，美国卷入与前苏联的冷战。1957年，前苏联率先发射了第一颗人造卫星，由此赢得了“太空竞赛”。美国人对此感到震惊，从而反省国家的不足之处，其中包括教育体制的缺陷。美国人开始怀疑小规模学校培养国家所需人才的能力。当时，被学术报告和官方报道普及的一个观念是：大规模学校能够更有效地统一课程标准和保证教学质量，因此是应对当前教育问题的最适合的学校管理模式。美国人随之开始认为教学、办学质量和国家竞争力密切相关，因此更愿意接受政府加强对教育的干预。人造卫星发射前，美国多数公民反对联邦政府给予学校资助，因为他们普遍认为接受联邦资助就意味着接受联邦的控制。人造卫星发射后，公众越来越希望联邦政府介入教育。因此，1958年联邦政府通过了《国防教育法》（National Defence Education Act），拨出大笔经费用于美国中小学数学和科学教育，以改善所谓日益下降的公立学校的教学质量。

教育和人力资源开发的关系就此进入了公众的视野。此前，教育一直被视为是为生活做准备，而现在变成了加强国家竞争力的工具（DeYoung, 1989; Spring, 1987）。人们对这一观念的接纳开启了教育的专业化。学校行政管理人员和教育决策者是教育专业化的主要支持者（Fischel, 2009）。其逻辑是：国家竞争力陷入危机需要通过提高教学质量开发其所需的人力资源；最适合带领这一过程的人就是教育界的专家。他们认为：教育专家最了解如何教育孩子；农村、落后地区的居民不懂孩子的真正需求，也不知道如何开发他们的潜能，因此需要“更有经验的”专家来引导（Theobald & Nachtigal, 1995）。这样一来，教育的专业化实际上剥夺了当地居民对教育的选择权和行动权。

在如此的政治氛围中，教育优秀全国委员会（National Commission on Excellence in Education）于1983年发表了著名的《国家处在危险中》（A Nation at Risk）。该报告指出：美国的数学、理科测验成绩远远落后于其他发达国家；“我国的教育基础目前正被一股平庸的浪潮所侵蚀”。因此，公立教育需要通过提高教学质量，产出有利于国家社会经济发展的学生（DeYoung & Howley, 1992）。由于大规模学校普遍被认为更有效率，上述结论在加强学校合并运动依据的同时，还促使很多州的立法机关和学校采取应对学校规模的措施。

2. 学校合并的利弊

从学校合并运动的历史背景可以看出，宣传合并学校的动机主要有两个：（1）提高办学效率和效益；（2）提高教学质量。然而，一百年已经过去，合并学校对教育的效率、效益以及质量的提高是否起到作用？换言之，合并学校运动是否达到其最初的目标？围绕着学校合并实际利弊的辩论相当激烈，目前的学术文章从各个角度进行了分析，分析框架主要分为两大类：（1）经济（财政）学 ，包括学校合并与成本、规模、政治经济等方面的关系；（2）社会学，包括学校合并与学生成就、校园文化、社区营造等方面的关系。其论点及结论如下。

（1）学校的规模经济（平均成本——产出）

根据规模经济理论，当某个学校（学区）的学生数增长时，某些固定成本不会增长，甚至会下降。大规模学校学生更多，而成本不变或更低，生均支出则会降低，因此效率更高。

事实上，规模与成本的关系并没有这么明确，案例研究的结果不一。部分研究表明，合并对学校的成本没有显著的影响（Valencia, 1984；Jewell, 1989）。而另外一部分研究则表明，合并学校其实增加了成本——虽然短期内的运营成本的确会降低，但长期来说，合并会增加交通、师资、管理及其他方面的成本（Eyre & Finn, 2002；Rural School & Community Trust, 2004）。还有研究发现，单看每一名学生的基本费用，小规模学校的成本的确比大规模学校的高。但是，若将毕业率纳入考虑，成本则低于中、大规模学校，因为小规模学校的保留率更高一些（Raywid, 1999）。最后，还有部分研究发现，学校规模与成本效益的关系曲线是U型的——两边极端（最小和最大）的学校通常存在规模不经济的情况（Duncombe & Yinger, 2000；Fox, 1981）。

研究结果的差异，一方面可能是因为学者对产出及其他因素的不同界定；另一方面可能是因为合并学校在不同的地方、不同的情况下会产生不同的效果。

（2）学校与社会、个人发展

从社会学角度分析学校合并的研究，其结果相对更一致。大多数的文献都表明，学校合并给社会和学生的个人发展带来了负面影响。

学校在农村社区扮演极其重要的社会与经济角色。在提供社会活动场所的同时，农村学校通常也是当地最大的雇佣者（Ilvento, 1990；Nachtigal, 1994），因此是当地经济最大的扶持者之一。可以说，学校是一个社区的宝贵资源，是当地居民的一笔财富。Lyson（2002）的研究发现，学校的撤销对纽约州的小镇有极大的害处，使地方的社会和财政能力下降（土地、财产的价值下降）。

学校撤销、合并的过程对社区来说也很重要。若这一过程忽略地方居民的利益，学生旷课率会上升，家长会不重视学校。不考虑当地居民的意见和需求会导致整个社区的解体（Henderson & Gomez, 1975）。学者认为较成功的合并模式是，两个地方分教育层级各自保留一所学校。例如，A地和B地的小学建在A地、中学建在B地。这种模式能够缓解学校撤并带来的社会、经济方面的不良影响。

由于学校规模对学生的表现有影响，学校合并也可能影响学生的成就（Cox, 2002；Howley & Bickel, 2002；Lawrence et al., 2002），但这种影响因时因地而变化。例如，有关爱荷华州的研究发现，小规模学校（200人以下）及大规模学校对学生成绩的影响没有大的区别（Johnson, 2006）。但是，在学校合并的情况下，学校规模的扩大会促使经济社会地位相对低的学生落后于相对富有的学生（Howley, 2000）。总的来说，学校合并对学生学业成绩的影响大部分是不良的。

在大规模学校中，学校环境官僚化，学生感到“无名”；更容易跟不上学业并更可能辍学；有纪律问题的学生会被忽视；处在陌生的地方，缺少熟悉的社会和心理支持（support system），来自异地的学生可能会怀疑自己的能力而变得焦虑（Lewis, 2004）。此外，异地学生的家到学校的距离也可能影响学生的成就——学生的年龄越小，影响越大。Lu和Tweeten（1973）对四年级学生的研究发现，孩子上学每多坐一小时车，成绩便会降2.6分。然而，对于高中生来说，家和学校之间的距离对成绩的影响没有那么显著。

由此可见，学校合并运动并未实现原有的两个目标。既然相关研究表明学校合并的结果好坏参半，那么，到底什么样的措施能够提高学校的效率和教学质量？为了达到效率和质量的平衡，我们愿意付出什么样的、多大的代价？

1. 历史背景

大约在人造卫星危机发生的同时，美国的民权运动也开始兴起。这一运动的长期影响超过了前者的政治动员：自民权运动开始起，公平问题在教育领域受到越来越广泛的重视。以1966年科尔曼《教育机会均等报告》为标志，美国教育逐步沿着“多元而均等”的路径发展。人们日益意识到，学校的合并对每一个学生的利益其实不是确定的，而且通常对弱势群体与来自异地的学生有害。小规模学校开始得到公众的拥护。有趣的是，Tom Gregory在2000年指出，此前30年都没有任何研究建议扩大学校规模的措施（Lawrence et al., 2002）。

决策者面临的问题是：是否有相对高效的方法能够系统地扶持小规模学校？什么样的支持系统能够让小规模学校达到最佳状态？

2. 小规模学校的利弊

早在1980年代后期与1990年代初期，学者就开始对小规模学校进行大型的定量研究。研究表明，小规模学校比大规模学校更有效——学生在小规模学校学到更多而且学得更好（Lee & Smith, 1995）。这些研究可以分为以下几类。

（1）规模与学生成就

就读小规模学校的学生有更好的学术成绩。小规模学校的辍学率相对较低（Pittman & Haughwout, 1987）、接受高等教育的毕业生更多（Funk & Bailey, 1999）。而且，毕业生上了大学以后，表现会好于来自大规模高中学校的同学（Gallagher, 1986）。小规模学校对于低收入家庭和“有色”学生具有特别的作用，缩小了他们与相对有优势的同学之间的成绩差距（Johnson, 2002）。弱势群体学生的学业成功更依赖学校的小规模（Lee & Smith, 1995）。

（2）规模与参与程度

虽然小规模学校能够提供的课程和活动可能会少于大规模学校，但其能为学生创造更多参与的机会 。因此，有更高比例的学生参加课外活动和学术课程（Black, 2002; Nachtigal, 1982）。而且，由于学生人数少，同样的活动会有更多不同类型、不同背景的学生参与，由此减少社会孤立与种族歧视（Clotfelter, 2001）。

小规模学校还能够提高学生家长的参与度。如果学校被合并到城镇，住在偏远地区的家长需要走很远才能到学校，行程时间会使家长失去参与学校活动的动力（Thorkildsen & Stein, 1998）。

（3）规模与学生行为

学生在小规模学校总体的表现更好，违规的次数更少（Stockard & Mayberry, 1992）。美国教育部1999年的一个研究发现，相比少于300人的学校，超过1000人的学校的暴力行为案件更多；小规模学校的老师和学生较少可能成为犯罪受害者。另外，小规模学校的老师可以把注意力更多地集中在教学上，而不用花那么多时间和精力去维持纪律。

定量研究表明，小规模学校在以下方面具有优势：学生成就、学习态度、社会性行为、课余活动参与度、学校归属感、人际关系、出勤及辍学率、自我概念以及毕业后的学业成就（Cotton, 1996）。甚至有一位研究者得出的结论是：学校规模与学生成就的关系负相关——学校越大，学生的成绩越差（Howley, 1994）。

（4）规模与成本

仅仅扩大学校规模，不会显著降低学校成本。学校合并通常会使交通成本增加，并且，学生行为问题增多及辍学会使学校积累“隐性”成本。

纽约大学的一个课题组使用了1995至1996年的数据，比较了128所高中。研究发现，少于600个学生的学校生均支出为7628美元/年——比多于2000个学生的学校高1410美元。而小规模学校的毕业生生均成本比大规模学校的略低，因为前者的辍学率比后者低8%。1999年在内布拉斯加州做的类似研究发现，小规模与大规模学校之间毕业率的差距高达17%。

Lawrence et al（2002）的报告《美元和常识》（Dollars and Sense）探究了如何更经济地扶持小规模学校。作者基于全国1990至2001年之间建立的189所学校的数据，通过成本——效益分析，提出大规模学校规模不经济。样本学校中规模最小的学校有24个学生，最大的有4000个学生。作者抽取其中145所“中等规模”的学校作为分析的子集。研究发现如下：

虽然规模较小的学校比规模较大的学校在建设方面（主要是硬件）的成本更低，但考虑到大规模学校产生的其他成本（例如：学生成就、行为方面的问题），那么小规模学校就比大规模学校更经济。因此，将税收投资于小规模学校不但是“常识”的选择，也是最负责任的选择。

（5） “小”的界定

基于大量支持小规模学校的研究，学者开始探究其他相关的问题：多小才算小？学者的分析框架不同，得出的结论也不同。强调学校文化的学者推荐的学校规模的上限，通常低于强调学业成就的学者。“跨市学校改革运动”（Cross City Campaign for Urban School Reform）建议的上限是：小学350人；高中500人（Fine & Somerville, 1998）。Williams（1990）的研究推荐的上限是小学400人；高中800人。美国中学校长联盟（The National Association for Secondary School Principals）（1996）建议的中学在校生数上限为600人。另外一个关于中学规模与学生考试成绩相互关系的研究建议了600～900人的区间（Lee & Smith, 1997）。

（6）小规模学校成功的要素

有学者意识到，小规模学校之所以有效，不仅仅是由于规模小而已。好的小规模学校会充分利用其规模所提供的机会，去创建一个以学生、老师、家长与行政管理人员作为教育事业伙伴的团体。因此，学者开始研究：小规模学校的成功基于那些要素？Darling-Hammond提出，学校的小规模（200～500人为最佳的学生数）、班级的小规模（尤其是对小学生来说）、引起兴趣的课程以及高素质的老师这四个互相联系的因素，对学生成就有正向影响（Picard, 2003）。

有关芝加哥小规模学校的研究发现，有利于学校成就的因素包括：老师适度的自治权、老师的自我选择、教学方法，以及包容性的招生政策（Anderson, 1998）。Fine和Somerville（1998）发现，小规模学校要提高效率，还需要良好的教学环境、完整的课程体系、支持老师的文化、以学生表现为考核标准的责任制、教育与经费预算的自主权，以及一个全面的、不分流学生的教育规划。

在一个规模小的学校里，学校有能力更灵活地应对个体学生的情况，每一个学生都可以被认识和重视。当学校环境支持个性化，学生知道自己被关注时，会有更健康的学习和生活态度（Cotton, 1996）。虽然有个别研究指出，大规模学校对部分学生有益处（Friedkin & Necochea, 1988），但最后综合来看，对小部分学生的益处比不上其对更大部分学生带来的不利（Gladden, 1998）。

总体来看，小规模学校的利大于弊。而且，随着教育的重心从效率转向公平和质量，很多有条件的学区愿意付出接受小规模学校的弊端的代价。

3. 小规模学校的扶持政策与项目

1957年，科罗拉多州开展了“落基山区项目”（Rocky Mountain Area Project），目标是扶持被定义为“必须存在”（necessarily existent）的小规模高中。当时，小规模学校是否“必须存在”主要取决于其地理位置（Nachtigal, 1982）。“落基山区项目”主要针对偏远小学校的师资短缺问题，因此其扶持方式也主要针对教师（增加偏远地区的教师数量、提高教学质量）。虽然这一项目很快失去了官方的支持而未能长期持续，但其影响非常广泛：22个州随后把“必须存在”的学校这一概念写进法律。

2000年，美国联邦政府开展了“农村教育成就项目”（Rural Education Achievement Project, 简称REAP），其中包括“小型农村学校成就项目”（Small, Rural School Achievement program, 简称SRSA）。REAP的核心是帮助更多农村学区获得和使用联邦教育资金，拉近城乡学校之间成就上的差距。SRSA具体面向小型、低收入农村学区，即学区地域类别是7或8类（1为城市；8为农村）；学生日均出勤人数（Average Daily Attendance, 简称ADA）低于600人的学区，或者所在县的人口密度是每平方英里10人的学区。REAP的第一周期（3年）使将近6000所学校从中获益：受益学校的学生毕业率和日均出勤人数有了稳步的提高，学业状态和成绩也有了相应的改善（傅松涛、赵建玲，2006）。

与此同时，各州也开始采取支援小规模学校的措施。2000年，佛罗里达州议会委托的一项研究表明，佛罗里达州的学校在全国规模最大。考虑到小规模学校的明显优势，州议会决定开始采用“小规模学校要求”（Small School Requirements）：从2000年起，小学在校生数不能超过500人；中学（7、8年级）不能超过700人；高中不能超过900人。

近几年，犹他州通过增加经费投入，加大对小规模学校的扶持力度。在基础补助金（foundation grant）的基础上，根据固定的公式对公立学校追加资助经费（modified foundation）。（1）基础补助金是每一个学生的最低保证金，其额度（加权生均拨款——Weighted Pupil Unit, 简称WPU）每年由州议会制定。（2006－2007财政年度的WPU是2317美元。州政府支付约72.6%，地方政府支付其余部分。）1-12年级的学生能得到全额的WPU；幼儿园学生则能得到55%。WPU是学生基本服务、学校维护与运行（包括老师和教材）的费用。（2）在此基础上，“必须存在”的小规模学校可以每年另外申请“必须存在的小规模学校资金”。获得该资金的资格包括：（1）学校的日均出勤人数（ADA）不超过160人（小学）、300人（1-2个年级的中学）、450人（3个年级的中学）、500人（4个年级的中学）或600人（6个年级的中学）；（2）学生上学行程时间超过45分钟（幼儿园至6年级学生）或超过1.25小时（7至12年级学生）。考虑到地方学校董事会的税收努力（tax effort），州政府根据分配公式将补充拨款拨付给地方（不超过“必须存在的小规模学校”追加拨款总额的5%）。这笔追加拨款起到补充而不是取代的作用。

虽然各级政府已经开始实施扶持小规模学校的政策，但要实现全面的扶持，后面的路还很长。扶持小规模学校的方式很多，包括支持学校分享资源、开发因特网上的教学资源，以及建立学校与学校之间的合作关系（Lawrence, et al.,  2002）。

附件1：SRSA简介（傅松涛、赵建玲，2006）

“小型农村学校成就项目”（Small, Rural School Achievement Program, 简称SRSA），是2000年美国政府开展的“农村教育成就项目”中的一个子项目。其内容包括两方面：（1）农村教育成就项目弹性化（REAP-Flex），在其他联邦项目资金使用方面给予地方教育机构更大的自主权，即它们有权在REAP-Flex规定的项目范围内，根据项目发展情况合并使用几个项目的拨款用于本学区最需要发展的某一个或几个其他项目；（2）小型、农村学校补助金项目（Small, Rural School Grant Program），在使用州管理的联邦项目下的公式拨款时，给予符合一定条件的地方教育机构更大的灵活性；同时直接向地方教育机构拨款，用于地方教育机构为提高学生成绩而开展的一系列活动。符合条件的地方教育机构可以向教育部提交补助申请。

SRSA允许学区把新追加的联邦资助经费，与“提高教师质量”“引进新教育技术”“建设安全无毒品学校和社区”以及“创新项目”下的联邦拨款合并使用，用于实现本学区特殊需要的教育活动。此外，合并的拨款和新追加的资金可以用于以上任何一个项目，或者以下三个项目，包括“提高不利群体学生的学业成绩”“为英语有限学生和移民学生提供语言指导”和“21世纪社区学习中心”等联邦项目。REAP的接受者必须向州教育机关报告其关于“提高教师质量”“教育技术”“安全无毒品学校和社区”和“创新项目”这4项拨款的使用情况。

拨款方式：联邦政府授权教育部长将资助款直接划拨到地方教育机构以作为本年度财政拨款。拨款额度依据下列公式和步骤计算：（1）上一财年拨款数额，即《不让一个孩子落后法》(NCLB)中规定的“提高教师质量”“教育技术”“安全无毒品学校和社区”以及“创新项目”4项条款的拨款之和；（2）初始配额，即100美元乘以超过50人的日均出勤人数，加上20000美元,初始数额不超过60000美元；（3）预算最终配额，即初始配额减去上一财年配额；（4）最终配额确定为，预算最终配额-按比例削减的数额(预算最终配额×上一年削减比例)。即，100美元×(ADA-50)+20000美元-上一财年配额-[按比例削减的数额(预算最终配额×上一年削减比例)]。2005年，SRSA校均补助金额为21131美元。

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第一所专门致力于教育财政研究的学术机构