《中国教育财政二十讲》成果系列摘录之十九

特殊教育财政政策的历史脉络、主要特征与挑战

张眉

特殊儿童群体教育问题及其教育财政保障举措具有全球普遍性，这一领域的政策实践展示了教育公平的全球性议题与本土实践的张力。本文基于《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》及《全国教育事业发展统计公报》相关统计数据，对特殊教育事业发展规模、结构特征及财政投入演变进行纵向分析。同时对建国以来我国特殊教育领域的政策进行文本分析，聚焦特殊教育财政投入相关的条款与表述，总结特殊教育财政政策的演进路径、制度特征及政策工具的变迁规律。同时关注和参照全球范围主要国家的特殊教育发展经验，以揭示我国相关政策的特点与改进空间。

我国特殊教育财政政策经历了以下四个阶段。（1）新中国成立到改革开放前（1949－1978年）为第一阶段，特殊教育领域初步建立起财政投入体制机制并逐步完善，但尚未形成规范化、系统化的政策体系，且财政投入总量和覆盖范围有限。本时期特殊教育主要采取福利救济模式，特殊教育的对象主要是盲生和聋生，经费依赖民政部门拨款与社会捐助。地方财政承担主要责任，中央财政提供有限支持，覆盖范围有限，经费多用于盲聋哑学校建设。（2）改革开放至21世纪初（1979－2000年）为第二阶段，我国特殊教育的立法保障与政策框架逐步建立，初步构建了特殊教育财政支持体系，财政责任主体逐渐明确化，在地方统筹的同时中央提供补助；筹资方式多元化，突破单一财政依赖；将特殊教育经费纳入财政预算，按照“三个增长”原则逐年增加确保经费来源的稳定性；经费覆盖面扩大；特殊教育经费使用的规范性逐渐加强。（3）2001－2013年为第三阶段，这一时期中央和地方在特殊教育财政投入上的责任划分更加清晰。中央对特殊教育的转移支付力度加大，同时强化地方责任。中央财政承担了免费教科书、专项补助资金及设备采购等领域的直接责任，而地方政府通过逐年增加生均经费、设立专项补助、整合残疾人就业保障金和彩票公益金等方式分担投入。投入机制方面通过专项经费划拨、生均标准制定、多渠道资金整合等方式分配资源。将普通学校特殊教育支出纳入公共财政体系，融合教育的理念被提出并建立随班就读保障体系。（4）2014年以后，特殊教育财政显示出更精细化、多元化的特征。在财政投入的体制和机制方面，本时期基本延续上一个时期的政策。中央通过进一步完善城乡义务教育经费保障机制和实施特殊教育提升计划强有力地推动了特殊教育的发展。本时期的政策目标从“保基本”转向“促优质”，经费投入水平不断提高，财政覆盖范围不断扩大，从义务教育向两头延伸，融合教育继续推进并建立起随班就读经费的保障机制，特殊教育经费的分配和管理机制不断优化和精细化。

与普通教育相比，我国特殊教育财政政策呈现出如下显著特征：一是特殊教育经费分配采用实行基准定额的最低保障和相对于普通教育的“倍数系数”两种模式；二是财政投入模式从“隔离式”教育财政（即独立核算、专项支持特殊教育学校）向融合教育财政（即统筹支持普通学校随班就读及送教上门等融合教育形式）的渐进转变；三是自2014年起，特殊教育发展呈现出显著的项目化治理特征，以三期“特殊教育提升计划”（2014－2016年、2017－2020年、2021－2025年）为核心政策工具推动特殊教育在规模与质量上的系统性提升；四是特殊教育财政支持的覆盖面逐步从义务教育阶段向两端延伸，形成全人群、全生命周期的支持体系。

我国特殊教育财政政策历经70余年发展，通过财政投入体制、机制的构建，为特殊教育的发展提供了保障，在扩大教育机会、保障教育机会公平方面成效显著，但也面临诸多挑战，主要表现在以下两个方面。

第一，特殊教育整体投入不足，覆盖面仍然有限。2020年我国特殊教育财政性经费仅占国家财政性教育总经费的0.46%，低于学生占比（0.56%）。与国际经验相比，我国特殊教育对象的定义与认定范围仍显狭窄，主要表现为两个方面。一是残疾人认证比例过低。据《世界残疾报告（2010）》，全球残障发生率约为15%，超过10亿人存在某种类型的残疾。美国2015年残疾人占比12.6%（美国人口调查局），成人残障发生率更是高达22.2%。相比之下，我国实行的残疾标准要严格得多。第二次全国残疾人抽样调查（2006）数据显示我国残障发生率仅6.34%。2023年残疾持证总人口为3779.38万人，如果以2006年调查基数算，2023年我国残疾人口应为8930.74万人，持证人口比例仅为42.32%。这种差距反映出我国在残疾认定标准制定与国际标准的差异和服务供给不足的困境。二是特殊教育服务对象的口径更狭窄。美国《残疾人教育法》（IDEA 2004）第1401条强制要求覆盖13类残疾，包括特定学习障碍、自闭症谱系障碍、情绪障碍、语言障碍、智力残疾等。2003年，13.4%的公办学校在校生获得IDEA提供的特殊教育经费支持。2014－2015年度美国3－21岁学龄段残障学生占学生总数的比例为13.0%。我国现行政策下特殊教育对象仅涵盖七类传统残疾类型，且认证标准偏重医学模型下的重度残疾评估。2023年，我国特殊教育学生仅为91.2万人，占适龄人口比例远低于美国2014－2015学年度13%的服务覆盖率。这种窄化导致大量边缘群体（如轻度学习障碍、发展性协调障碍等）处于特殊教育服务盲区。此外，当前普通学校中存在部分尚未通过残疾认证但具有特殊教育需求的儿童，因缺乏系统识别而导致其无法获得应有的特殊教育支持。这类学生往往因学习障碍被简单归为“差生”，未能获得必要的教育干预和支持。如何通过推进普特教育融合机制，主动识别并提供适配的教育支持，既是完善特殊教育服务体系的内在要求，也是推动普通学校教育改革、提升内涵建设质量的重要课题。

第二，成本核算和经费分配体制不完善。成本核算问题主要表现为特殊教育经费核算机制缺乏科学性。当前的经费核算未能根据不同障碍类型学生的需求制定差异化标准，导致经费分配与实际需求脱节，难以实现精准支持。经费分配机制方面存在的问题包括：一是以项目为驱动的财政投入模式缺少可持续性；二是拨款标准忽视了学校规模、不同残疾类型、班师比差异，导致拨款与实际需求脱节；三是融合教育经费保障机制亟待落实，随班就读教师特殊教育津贴政策落实不均、对象覆盖窄、标准低、机制不稳，随班就读配套教育资源仍需进一步补充完善。四是学段间、服务领域间、区域间经费分配存在不均衡。非义务教育阶段支持体制薄弱，学前教育和职业教育等非义务教育阶段的财政支持不足，特殊儿童入园率低，高等教育助学金覆盖面窄，难以满足特殊教育学生的多样化需求；送教上门等服务缺乏统一的经费标准，导致服务质量参差不齐，难以形成规范化的支持体系。东部地区生均经费远超中西部地区，二者的经费差距持续扩大。

总体而言，我国特殊教育财政面临总体投入不足，覆盖面仍然有限；以项目为驱动的投入模式缺少可持续性；特殊教育经费拨款标准忽视学校规模、不同残疾类型、班师比差异，导致拨款与实际需求脱节；融合教育相关资源配置、非义务教育学段仍然存在不足等问题，未来仍需努力构建与特殊教育需求相匹配的财政保障体系，特别是亟待构建特殊教育财政保障机制，确保经费的可持续性；构建有利于推动融合教育的财政机制；以及优化特殊教育经费的成本核算和支出结构等。

参考文献和注释略

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